Claves de la Ley Marco

Bien se puede afirmar que el cambio climático es la mayor problemática medioambiental que hoy enfrenta la humanidad. Es que este fenómeno generalizado y cada vez más intenso, según lo constató el último informe del Panel Intergubernamental de científicos expertos sobre el tema de las Naciones Unidas (IPCC), está generando impactos en algunos casos casi irreversibles que ponen en riesgo nuestra sobrevivencia y la de muchas especies en el planeta. Ejemplos patentes son el alza de temperatura a nivel global, el acelerado derretimiento de los hielos, los eventos climáticos extremos, la aguda sequía o los mega incendios forestales que afectan con creciente recurrencia a diversos rincones del mundo.

La situación es especialmente preocupante para países como Chile que presentan condiciones que lo hacen altamente vulnerable a los efectos del cambio climático, por lo que es necesario acelerar el paso y profundizar las medidas para mitigar el problema y adaptarse al nuevo escenario. Así lo vienen advirtiendo hace algunos años diversos representantes del sector público (gobiernos, parlamentarios, municipios, entre otros) y privado (científicos, ONGs, empresas, etc.) que han impulsado, desde sus distintas veredas, acciones al respecto.

También lo tiene muy presente el próximo Gobierno, encabezado por Gabriel Boric, que ha puesto la crisis climática entre sus ejes programáticos con un énfasis nunca antes visto. Y que, no por casualidad, tendrá al frente del Ministerio del Medio Ambiente a la reconocida climatóloga Maisa Rojas (ver nota aparte en páginas 52 a 53).

Un paso clave para afrontar este enorme desafío es lograr la pronta aprobación e implementación del proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, a cuyo contenido la futura ministra ha realizado significativos aportes y que, según ha dicho, será una de sus prioridades de gestión.

Esta iniciativa legal crea un marco jurídico que permite asignar responsabilidades específicas a nivel país para enfrentar este fenómeno, en línea con la implementación de medidas de mitigación y adaptación. Apunta también a fortalecer y dar continuidad a las políticas, planes, programas y acciones en este ámbito, con una mirada de Estado que trascienda los gobiernos de turno.

A continuación, revisamos sus principales aspectos, desafíos y opciones de mejora.

Contenidos y Avances

El proyecto de ley fue presentado por el actual Gobierno al Congreso en enero de 2020. El Senado lo aprobó en octubre pasado y ahora está en su segundo trámite constitucional en la Cámara de Diputadas y Diputados. Allí, el 19 de enero, la Comisión de Medio Ambiente lo visó en particular y despachó a la Comisión de Hacienda, instancia en que se está analizando su informe financiero. Se espera que el texto sea visto por la Sala de la Cámara durante la primera quincena de marzo.

El actual subsecretario del Medio Ambiente, Marcelo Fernández, enfatiza: "Chile necesita con urgencia esta ley que hace vinculante la meta de carbono neutralidad y resiliencia a más tardar al 2050". También destaca que la iniciativa establece metas, obligaciones y facultades para los órganos del Estado a nivel nacional, regional y local; dispone la participación ciudadana y transparencia para todos los instrumentos; formaliza la incorporación de los jóvenes; e institucionaliza el Comité Científico como base para la toma de decisiones.

"Chile necesita con urgencia esta Ley", señala Marcelo Fernández.

"Aprobar esta ley nos permitirá contar con una pieza clave para asegurar la estabilidad y ambición de la acción climática del país, tanto en mitigación como adaptación", sostiene.
En un reciente conversatorio organizado por la Comisión de Medioambiente del Colegio de Abogados de Chile, en conjunto con la Asociación Chilena de Derecho Ambiental (Achidam), tres especialistas analizaron el proyecto de ley.

Una de las expositoras fue Pilar Moraga, abogada, doctora en Derecho e investigadora principal del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2 donde trabajó muy de cerca con Maisa Rojas en el proceso de desarrollo y tramitación de la iniciativa que hoy está en el Congreso. "Esta Ley Marco entrega las bases para poder alcanzar el objetivo de la carbono-neutralidad al menos al año 2050. Se estableció así porque la evidencia científica demuestra que eso es lo real y posible, de acuerdo a los distintos escenarios climáticos. Ahora bien, con esto no se descarta que las condiciones cambien y se pueda cumplir antes la meta", explica.

En relación a esto último, Marcelo Fernández, comenta: "El proyecto de ley marco de cambio climático establece la carbono-neutralidad a más tardar al 2050, tal como lo solicita la ciencia, pero, además, esta meta será revisada cada cinco años de acuerdo a la ambición establecida en el Acuerdo de París, en nuestra actualización de NDC (Contribución Nacionalmente Determinada). En este proceso de revisión, establecido en el proyecto, sí podrían existir espacios para adelantar los plazos, pero para eso es imprescindible que nos pongamos en la ruta de la carbono-neutralidad. Es decir, es necesario aumentar fuertemente la generación eléctrica en base a energías renovables, para lo que se requieren nuevas centrales; el fortalecimiento de las líneas de transmisión; la eficiencia energética; y un cambio en la manera en que producimos y consumimos".

Dos de los principales instrumentos incluidos en la Ley para avanzar hacia el objetivo planteado son la Contribución Nacionalmente Determinada (NDC) y la Estrategia Climática de Largo Plazo (ECLP).

Pilar Moraga recuerda que la NDC fijó el presupuesto de carbono de Chile para el periodo 2020-2030 en 1.100 megatoneladas de CO2e, que corresponde al máximo total de gases de efecto invernadero (GEI) que el país se comprometió a emitir en la presente década.

La ECPL, en tanto, distribuye dicho presupuesto en los distintos sectores (energía, minería, transporte, agricultura, vivienda, etc.) que deben definir cómo alcanzar la meta correspondiente a través de planes sectoriales de mitigación y adaptación. "Por ejemplo, en el sector energía hay un objetivo que es alcanzar una matriz energética baja en carbono al 2050, con una meta concreta de retirar y/o reconvertir el 50% de las unidades generadoras termoeléctricas a carbón al 2025 y el retiro total al 2040. La tarea que tiene ahora el Ministerio de Energía es definir en su plan sectorial de mitigación cómo va a lograr esta meta, lo que podría hacerse por ejemplo a través de una regulación que disponga el cierre de las termoeléctricas", grafica Moraga.
Para llevar estas acciones a nivel local o territorial, la iniciativa legal contempla el uso de instrumentos como los planes regionales y comunales de mitigación y adaptación al cambio climático. La adecuada articulación de esas herramientas con el nivel sectorial es algo pendiente, opina la abogada: "Hay ciertas soluciones que da el proyecto de ley, pero creo que aún no está bien resuelto porque las metas son sectoriales mayoritariamente, pero a su vez hay metas y objetivos a niveles subnacionales. Eso aparece en la Estrategia Climática de Largo Plazo".

No obstante, la también Subdirectora del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile destaca que en general existe bastante consenso político en torno al proyecto. Y añade que el mayor desafío estará en concretar las medidas que se debieran establecer pronto para alcanzar las metas.

Moraga subraya asimismo el rol del Comité Científico como una entidad asesora cuyos reportes no serían vinculantes, pero sí tendrían mucho peso en la toma de decisiones, tal como ocurrió con la instancia que se creó para la COP25 en que participaron alrededor de 600 científicos y que sigue funcionando hasta hoy, cuyos informes fueron la base para el contenido definitivo de la NDC y la ECPL. Este Comité estaría formado por nueve personas que actuarían ad honorem, por lo cual se les pedirá que tengan patrocinio institucional para que puedan dedicar el tiempo necesario a esta labor.

Pilar Moraga destaca el aporte científico al desarrollo de la iniciativa legal.

Otro punto relevado por Pilar Moraga es el establecimiento de un sistema de monitoreo, reporte y verificación uniforme, con la misma metodología que se utiliza para reportar ante la Convención Marco de Cambio Climático, para seguir el cumplimiento de las metas y acciones definidas en la ECLP y en los planes sectoriales, regionales y comunales.

Posibles Mejoras

Arturo Brandt, abogado y magister en Derecho Ambiental especialista en temas de cambio climático, fue otro de los expositores del encuentro organizado por la Comisión de Medioambiente del Colegio de Abogados y Achidam.

Desde una perspectiva más externa, menciona otros aspectos positivos del proyecto de ley y plantea algunas sugerencias de mejora.

Primero, valora que su principal objetivo –alcanzar la carbono neutralidad a 2050– esté alineado con las recomendaciones de la comunidad científica y con el Acuerdo de París. También resalta el principio de costo-eficiencia que orienta al proyecto de ley, señalando "que es un gran avance que no había estado consagrado antes en nuestra legislación y que abre la puerta a sistemas de compensaciones que pueden ser muy útiles para reducir una mayor cantidad de emisiones de GEI al menor costo posible". En esa misma línea, subraya la inclusión del presupuesto de carbono, ya que al fijar máximos de emisiones en plazos definidos "genera reglas claras, estables y conocidas por los actores que van a tener que someter su actividad a estos límites de emisión".

Asimismo, el Presidente de Achidam destaca los mecanismos de adaptación que incorpora el proyecto, como las soluciones basadas en la naturaleza. "Agregaría eso sí, que también podrían ser un mecanismo de compensación", acota Brandt.

Luego hace algunos alcances respecto de la forma en que el proyecto trata el aspecto financiero. "Acá echo de menos ciertos lineamientos, como lo hace la Ley de Cambio Climático, por ejemplo, en España. Se menciona que se van a decretar elementos financieros, pero sin dar una orientación más clara al respecto. Este sector es clave en el proceso de descarbonización: la Agencia Internacional de Energía dice que de aquí al 2035 se deben invertir 65 trillones de dólares americanos, o sea, si no hay financiamiento, no hay mucho qué hacer". Según el abogado, lo mismo ocurre con la estrategia financiera, que solo menciona algunos instrumentos económicos que se podrían usar, pero sin profundizar en ello. "Eso es algo que se debiera regular, desarrollar y fomentar", dice.

Arturo Brandt valora también la apertura del proyecto de ley al uso de sistemas de compensación y comercio de emisiones para reducir los GEI, aunque advierte que "se da una vuelta muy larga para regular su funcionamiento. El reglamento de compensaciones y la ley sobre impuestos verdes regulan de forma demasiado detallista, innecesaria y burocrática la forma en que se pueden generar las reducciones de emisiones. Hoy existen al menos 7 u 8 estándares reconocidos mundialmente para eso y lo que han hecho otras jurisdicciones es licitar algún estándar dentro de las mejores soluciones disponibles". Destaca que el uso de estos sistemas genera un estímulo para la participación del sector privado en la reducción de emisiones, "el cual hoy es responsable del 85% del PIB".

Arturo Brandt sugiere abordar con más profundidad los aspectos financieros.

En cuanto al Comité Científico, considera "poco justo que sus integrantes sean ad honorem. Más aún cuando se plantea que 4 de los 9 miembros tendrán que desempeñar sus funciones principalmente fuera de la Región Metropolitana, lo que implicará un gasto importante de tiempo que no debiera ser gratuito".

De manera general, el especialista sostiene además que el proyecto de ley es "un poco burocrático. Se crean cinco organismos, pero creo que parte de ese trabajo lo pueden asumir instituciones que ya existen".

Y, considerando todo lo expuesto, resume las principales mejoras que, a su juicio, se podrían hacer a la iniciativa:

• Entregar lineamientos más claros y específicos en relación a los instrumentos económicos y financieros. Y también sobre el rol de los hidrocarburos, de la educación y del transporte, "que hoy en día emite 28 millones de toneladas CO2e, sobre un total de 112 millones de toneladas CO2e".

• Agregar dos principios básicos del Derecho Ambiental: "El que contamina, paga" y "Responsabilidades comunes, pero diferenciadas".

• Dejar de lado el principio de la neutralidad tecnológica en materia energética y fomentar las energías renovables no convencionales de menor desarrollo, como el biogás y el hidrógeno verde.

• Sumar incentivos para el sector privado.

• Definir una taxonomía verde, para clarificar qué es lo que se considerará "verde" o sustentable, tal como lo ha hecho la Unión Europea. "Con eso evitaremos el 'maquillaje verde' y podremos conducir la economía hacia donde queremos sin mayor duda", acota.

• Incorporar la descarbonización de los activos financieros. "La ley española, por ejemplo, exige a estos sectores que declaren lo que están haciendo en esta materia. Eso se corrige parcialmente en la norma 461 de la Comisión de Mercado Financiero, pero sólo para las grandes empresas", señala.

Foco en la Adaptación

Otro aspecto valorado de manera transversal es que la iniciativa legal proponga incluir la variable de cambio climático en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Al respecto, el Subsecretario del Medio Ambiente subraya: "Es muy relevante que los proyectos de inversión declaren sus estimaciones de gases de efecto invernadero y las medidas de mitigación. Es por eso que en el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático queda establecida esta petición a través de sistemas de información y certificación de los GEI. En específico, su artículo 39 señala que los proyectos que deben ser evaluados en el SEIA deben considerar la variable cambio climático, describiendo la forma en que se relacionarían con los planes sectoriales de mitigación y adaptación, así como con los instrumentos de gestión del cambio climático regionales y locales.

No debemos olvidar que Chile es un país vulnerable a los efectos del cambio climático y, por tanto, debemos fortalecer que los proyectos incluyan medidas de adaptación, transformándose en más resiliente a los impactos que tendremos".

Desde el MMA indican, además, que existen diversas alternativas para fortalecer las acciones de adaptación al cambio climático. Y citan como ejemplo la elaboración de planes de acción regionales de cambio climático, con el apoyo del Atlas de Riesgo Climático (ARClim) a nivel comunal, herramienta que presenta los impactos del cambio climático para el periodo 2035-2065 en 12 sectores, entre los que figuran energía, agricultura, recursos hídricos, bordes costeros y olas de calor en las ciudades. "Actualmente, contamos con cuatro pilotos en el proceso de participación ciudadana, que corresponden a las regiones de Atacama, O'Higgins, Los Ríos y Los Lagos. Invito a toda la ciudadanía a participar para que contemos con planes que sean desarrollados desde los territorios", plantea Marcelo Fernández.

La autoridad destaca también el plan de inversión pública "Paso a Paso Chile se Recupera", donde el 30% de lo anunciado (unos US$ 2.500 millones) tiene como destino "proyectos con impacto social que contribuirán a acelerar nuestra transición hacia un desarrollo sustentable y mitigar y adaptar nuestro país al cambio climático, en línea con los compromisos adquiridos".

En materia de adaptación, el programa del próximo Gobierno plantea definir una "Estrategia de Adaptación Transformadora a la Crisis Climática", de mediano a largo plazo y con enfoque en las regiones. Y crear un "Fondo Soberano de Adaptación al Cambio Climático para generar capacidad de ahorro y brindar margen presupuestario para las inversiones futuras, para desarrollar una política de desarrollo de un sistema alimentario sostenible".

Frente a estas propuestas, Marcelo Fernández recuerda que la Estrategia Climática de Largo Plazo cuenta con metas e indicadores de adaptación. Y en cuanto a la creación de un fondo señala que "puede ser una alternativa", pero al mismo tiempo destaca la existencia de instrumentos económicos y financieros muy potentes como los bonos verdes soberanos "que pueden considerarse para proyectos de adaptación, principalmente en temas de agua, por lo que el país cuenta con una gran oportunidad y esperamos que el próximo gobierno siga utilizando esta herramienta que ha dado resultados positivos. Este instrumento puede ser complementario a la creación de un fondo de adaptación, como también lo será la recientemente aprobada ley de donaciones, que permitirá entregar recursos directamente para la acción climática con un foco en soluciones basadas en la naturaleza".


RECUADRO:

¿Acelerar la Descarbonización?

El sector energético es responsable del 77% de las emisiones de gases de efecto invernadero en Chile. Así, gran parte de las oportunidades para adelantar el cumplimiento de la meta de carbono-neutralidad asoman en esta área. En ese sentido, una idea recurrente es acelerar el retiro de las termoeléctricas a carbón que terminaría en 2040, según al acuerdo voluntario entre el Gobierno y las empresas generadoras. De hecho, el programa de Gabriel Boric plantea una opción mucho más ambiciosa: terminar con estas centrales dentro de los próximos cuatro años, aplicando medidas como el fomento al almacenamiento energético, una mejor gestión de la demanda eléctrica y la reparación socioambiental de las zonas de sacrificio afectadas por estas plantas.

El Subsecretario del Medio Ambiente, Marcelo Fernández, opina al respecto: "Si bien existen estudios que señalan que sería posible adelantar el cierre total de las centrales a carbón, eso sólo sería viable si se planifica una transición justa para los territorios y comunidades –dado que esta industria genera empleos y mejoras en las condiciones de vida, que deben seguir siendo aseguradas en el futuro como empleos verdes–, además de que existan las condiciones habilitantes que son la distribución y transmisión que son necesarias para el consumo de energía".

Por su parte, Carlos Barría, jefe de la División de Estudios y Política del Ministerio de Energía, durante el evento del Colegio de Abogados y Achidam, indicó que en la actualización de la Política Energética –que está en su fase final– "hemos establecido que hay que trabajar para generar los espacios que permitan adelantar el cierre de las centrales a carbón al 2030". A eso se suman otras metas que, según destacó, demuestran el fuerte enfoque climático de las políticas, estrategias y acciones del Ministerio, como son: que el sector energético genere un 60% menos de emisiones anuales de GEI en 2050, en relación a lo registrado en 2018; tener 100% de energías cero emisiones al 2050 en generación eléctrica, considerando que las renovables aportarían el 80% al 2030; e integrar el hidrógeno verde para que reemplace hasta un 70% de los combustibles fósiles al 2050.

Artículo publicado en InduAmbiente 174 (enero-febrero 2022), páginas 46 a 49.