¿Impuestos o Mercado?

Por Arturo Brandt
Senior Broker Tradition Green
Consultor Economía baja en Carbono
Arturo.brandt@gmail.com

Hoy en día existe consenso global sobre los problemas y oportunidades que trae consigo el cambio climático y en que para poder mitigarlo es necesario una infinidad de políticas públicas.

Entre las herramientas más comunes o utilizadas se encuentra el llamado “precio al carbono”, mecanismo que fija un valor a las externalidades negativas causadas por las emisiones de CO2, el principal gas de efecto invernadero (GEI). De este modo, se busca desincentivar el uso de combustibles fósiles, especialmente para la generación de energía eléctrica y el transporte, actividades que en Chile son responsables de un 78% de las emisiones de GEI.

Para incorporar este tema en las políticas públicas, se suelen utilizar dos vías: la aplicación de un impuesto (CT) o la creación de un sistema de comercio de emisiones transables (ETS).

A la fecha, existen a nivel mundial 61 iniciativas sobre precio al carbono. Éstas se dividen en 31 ETS y 30 CT, que cubren o regulan 12 gigatoneladas de CO2e, y representan un 22% de las emisiones globales de GEI, lo cual a su vez significa un aumento de un 2% por sobre el año 2019.

Debemos tener presente que, para ser consistentes con el Acuerdo de París, se estima que el precio debiera estar entre 40 y 80 dólares por tonelada de CO2 al año 2020, y entre 50 y 100 USD/ton CO2 al 2030. Sin embargo, solo un 5% de las emisiones de GEI se encuentra dentro de dicho rango de precio, mientras que la mitad se encuentra bajo los USD 10/ton CO2. El promedio es de 2 USD/ton CO2.

¿Qué Sistema Escoger?

Ahora bien, cabe preguntarse: ¿qué sistema elegir para Chile, tomando en cuenta las características de nuestra economía?

Un tema que puede ayudar a responder esta inquietud es la crítica que se efectúa a los mal llamados “impuestos verdes”, y que dice relación con que no se puede asegurar que la recaudación de ese gravamen -que en 2019 llegó a los USD 185 millones, con un 94% pagados por las eléctricas- se destine efectivamente a disminuir el CO2. Como sabemos, en nuestro país no es posible, salvo que una ley así lo disponga, predeterminar lo recaudado por un impuesto. En consecuencia, los USD 185 millones señalados entran al erario general de la nación. Esto no ocurriría con un sistema de transacción de emisiones, en el cual se crea un fondo que se puede destinar directamente a fomentar la economía baja en carbono. Ejemplos hay muchos.

Otro tema que no resuelve la aplicación del impuesto verde es que, aunque parezca increíble, en muchas horas del año las plantas de energías renovables no convencionales (ERNC) pagan casi el 100% del gravamen que corresponde a algunas centrales a diésel y carbón. Es decir, el mundo al revés: las generadoras limpias subsidian el pago del impuesto a las que ocupan combustibles fósiles. En términos generales, eso se debe a que la ley eléctrica establece el prorrateo de parte del gravamen entre todas las empresas que hacen retiros del sistema, incluyendo las ERNC. Así, se entrega una compensación para todas las generadoras que aportan energía al sistema, entre las cuales están las centrales que usan combustibles fósiles.

Con la aplicación de un ETS, este problema no existe ya que cada fuente es considerada en forma independiente.

Otro asunto no resuelto es que el bajo precio del impuesto verde -que en Chile llega a los USD 5 por tonelada de CO2-, no ha incidido en más de un 1% en la rebaja de las emisiones de dióxido de carbono en nuestro país. Eso reafirma la teoría de que el tributo es meramente recaudatorio y demuestra que ha sido ineficiente para lograr el objetivo para el cual fue creado: disminuir las emisiones de CO2.

El ETS, al contrario del impuesto, genera incentivos para reducir GEI, ya que, si una fuente no utiliza el 100% de los derechos de emisión otorgados, puede vender el exceso y generar ingresos. En el impuesto no existe este aliciente.

Costo Efectivo y Flexible

En línea con lo anterior, el ETS es un sistema costo efectivo, es decir promueve las reducciones de CO2 en donde es más barato. Lo importante es descontaminar, no importando en qué lugar, sobre todo cuando estamos en presencia de contaminantes globales. El administrador de una fuente o fuentes reguladas tiene la flexibilidad de comprar derechos de emisión, o simplemente aplicar tecnologías que le signifiquen un menor costo para su cumplimiento.

Sistemas políticos tan diversos, como los de Estados Unidos, la Unión Europea, China, utilizan ETS. Vale decir, es una alternativa flexible que se puede adaptar a diversos regímenes.

La Ley Marco de Cambio Climático, actualmente en el Congreso, en sus artículos 13 y 14 da pie, aunque en forma algo tímida y con excesiva e innecesaria regulación, a la existencia de un sistema de transacción de emisiones. En su Título IV (“De los instrumentos de gestión ambiental”), se refiere a la cantidad máxima de un GEI que podrá emitir un establecimiento y, a continuación, indica que para cumplir las normas de emisión podrán utilizarse certificados (bonos de carbono) que acrediten la reducción, absorción o excedentes de GEI.

Del mismo modo la reforma del impuesto verde entrega la posibilidad a los regulados de poder cumplir por equivalencia, es decir, mediante bonos de carbono, aunque nuevamente incurre en excesiva e innecesaria regulación cuando detalla las reglas para que esto ocurra.

En definitiva, creo que vamos en la dirección correcta, pero es necesario realizar algunos ajustes regulatorios para hacer que estos nuevos sistemas flexibles sean una alternativa más simple y de fácil aplicación para los regulados.

Ahora, independiente de la solución que se tome, una cosa es indiscutible: el precio de USD 5 en nuestro impuesto al carbono “no mueve la aguja” en la reducción de emisiones de CO2. Y ése es un requisito absolutamente necesario para determinar cuál es la herramienta más conveniente para aplicar en una política pública que permita avanzar hacia una economía baja en carbono.

Artículo publicado en InduAmbiente N° 165 (julio-agosto 2020), págs. 64-65.