¿Nuevas Reglas para el SEIA?

La incorporación de nuevas definiciones técnicas, precisiones a las tipologías de proyectos que deben ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), ideas para mejorar el cumplimiento de las resoluciones de calificación ambiental y la tramitación de los permisos ambientales sectoriales, mayor participación ciudadana en las declaraciones de impacto ambiental y énfasis en la necesaria aplicación de otras herramientas de gestión.

Esos son algunos de los aspectos incluidos en una nueva propuesta de modificación al Reglamento del SEIA –establecido en el Decreto Supremo 40/2012– que el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) presentó con miras a mejorar el funcionamiento de este instrumento de gestión dentro del marco legal vigente. Los cambios planteados ya están en proceso de análisis por parte del Ministerio del Medio Ambiente, para luego pasar por un periodo de consulta ciudadana que se podría desarrollar en el primer semestre de 2021.

Así lo dio a conocer el Director Ejecutivo del SEA, Hernán Brücher, en un seminario web organizado por InduAmbiente que contó también con la participación de Cristóbal Fernández, Gerente del Área Legal y Gestión de Permisos de ORBE Consultores, y Paulina Riquelme, asesora en asuntos regulatorios de la Sociedad Nacional de Minería (SONAMI).

En la ocasión, los especialistas examinaron además las modificaciones legales incluidas en el proyecto que el Gobierno presentó el año pasado a la Cámara de Diputadas y Diputados, el cual sigue en su primer trámite, y plantearon algunas opciones para fortalecer el SEIA.

Instrumentos de Gestión

En su presentación, Hernán Brücher resaltó primero la necesidad de ver la gestión ambiental desde un punto de vista más macro, considerando también el uso adecuado y oportuno de otras herramientas de gestión ambiental de carácter superior que enmarcan la labor del SEA y son claves para el buen funcionamiento del SEIA, como son las políticas públicas, las normas de emisión y de calidad, los planes de descontaminación, los planes reguladores y la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). “Hay que relevar los instrumentos superiores de gestión ambiental y dejar que también ocupen sus debidos espacios… Pretender llevar toda la gestión ambiental al SEIA, pensando en que este único instrumento va a solucionar todo, tiene costos para el país, para las comunidades, para los titulares y también para la administración del Estado”, apuntó.

A modo de ejemplo, la autoridad comentó: “Tenemos temas pendientes con los instrumentos de planificación territorial. Nos demoramos quince o más años en sacar planes reguladores intercomunales y eso para la gestión ambiental es un gran problema”.

Brücher aseguró también que parte de esa problemática se pretendía resolver a través de los proyectos de ley enviados por el actual Gobierno al Congreso. El primero se ingresó en julio de 2018 y fue retirado tras no encontrar acogida, para ser reemplazado en junio de 2019 por otra iniciativa que tampoco ha logrado avanzar en su tramitación, cuyo principales ejes son: ampliar los espacios de participación ciudadana, eliminando la necesidad de acreditar “carga ambiental” en las Declaraciones de Impacto Ambiental, entre otros aspectos; descentralizar la toma de decisiones y disminuir los plazos de tramitación, dejando las Comisiones Regionales como la instancia final de decisión administrativa y eliminando el Comité de Ministros como instancia de reclamación; dar mayor peso a los componentes técnicos en las resoluciones, despolitizando las decisiones; y aumentar la certeza jurídica y el acceso a la justicia ambiental.

El Director del SEA comentó que ya con el proyecto inicial “quedó claro que no había consenso. La discusión se entrampó y se presentaron distintas indicaciones más que nada relacionadas con cambio climático, y de un ajuste al SEIA en el primer proyecto pasamos a una propuesta de modificación a todos los instrumentos de gestión ambiental”.

Al mismo tiempo, aclaró que, si bien el SEIA puede colaborar en la lucha contra el cambio climático, cumple un rol “muy secundario entre todos los instrumentos de gestión ambiental para solucionar asuntos relacionados con esta temática y también con impactos acumulativos”. Y recalcó que este tipo de temas se puede abordar mucho mejor a través de los instrumentos de planificación territorial, de la EAE o una buena gestión hídrica.

Ajustes Reglamentarios

Hernán Brücher explicó que, considerando que la falta de consenso hace difícil el avance de la mencionada iniciativa legal, “estamos trabajando en algunas ideas relacionadas con posibles ajustes al Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (RSEIA)”, dentro del marco que da la Ley 19.300. Esta propuesta ya fue presentada al Ministerio del Medio Ambiente para que la analice e inicie el proceso formal de regulación ambiental, que incluye el desarrollo de un anteproyecto que luego será sometido al correspondiente periodo de participación ciudadana.

Las modificaciones planteadas por el SEA son las siguientes:

• Nuevas definiciones técnicas en el artículo 2 del RSEIA: Entre éstas se incluyen términos como objeto de protección, atributos de los componentes ambientales, impactos acumulativos e impactos sinérgicos, y las variables relacionadas con cambio climático. “Son términos de carácter técnico, muchos de los cuales ya están en las guías de evaluación y se están aplicando en los procesos de evaluación”, acotó Brücher, destacando que la precisión en los conceptos técnicos es importante porque le da eficacia a la gestión ambiental.

Añadió que, en materia de participación ciudadana, se pretende “definir bien los conceptos de cargas ambientales, beneficio social y externalidades negativas. Es necesario reforzar estos conceptos para abrir más la participación ciudadana en las declaraciones de impacto ambiental, con un sustento jurídico más fuerte”.

• Ajustes en las tipologías de proyectos: Por ejemplo, se incluyen las actividades que puedan afectar humedales urbanos y se amplía el margen para los proyectos de compostaje, con miras a que haya más espacio para el reciclaje. “Dentro de rangos que sean razonables pretendemos también llevar a evaluación las subdivisiones de predios rurales del Decreto Ley 3.516, que son muy perjudiciales para la biodiversidad, ya que se produce mucha fragmentación de hábitats derivada de las denominadas parcelas de agrado. En estricto rigor, no son proyectos inmobiliarios, pero tenemos que encontrar una solución y queremos fijar un margen de subdivisión de 20 hectáreas para que ingresen al SEIA”, anunció además Brücher.

• Incorporación de otros instrumentos ambientales: Se releva la importancia de los planes reguladores en la determinación de los impactos significativos, sobre todo para el medio humano. “Es decir, cuando haya por ejemplo un plan regulador que podamos incorporar en la evaluación, lo tendremos en consideración para efectos de determinar la libre circulación de las personas o el acceso a bienes y servicios”, comentó el Director del SEA.

• Ajustes en los procedimientos de evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA), en cuanto a los requisitos para medir los impactos acumulativos y poder evaluar bien los efectos sinérgicos de los proyectos. “Dentro del espacio que nos dé la normativa, también queremos contar con la posibilidad de revisar las Declaraciones de Impacto Ambiental en los casos en que la ejecución del proyecto genere impactos de carácter significativo”, añadió.

• Mejoras al cumplimiento en la ejecución de los proyectos, fortaleciendo las facultades de la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA): Así, por ejemplo, se reconocen las competencias de la SMA para hacer cambios en los planes de cumplimiento y sancionar cuando éstos no se cumplan. “Entendemos que todas las modificaciones o nuevas exigencias de monitoreo que haga la SMA no son cambios de consideración por lo que no requerirían ingresar al SEIA, y son determinantes para hacer seguimiento eficaz y rápido a situaciones que generan contaminación. La idea es facilitar la fiscalización por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente”, explicó Hernán Brücher.

• Mejoras en los Permisos Ambientales Sectoriales (PAS): Se está conversando con otros órganos del Estado para hacer precisiones en varios permisos y transformar algunos en “ciento por ciento ambientales”. Entre los que se están revisando figuran los PAS 132, 138, 139, 140, 146 y 150.

• Modificaciones procedimentales con miras a fortalecer la tramitación electrónica en el SEIA.

“En términos generales son ajustes con un enfoque sustentable, para darle mayor eficacia a la evaluación ambiental”, concluyó la autoridad.

Mejoras Legales

Los otros expositores de la jornada analizaron las principales modificaciones al SEIA señaladas en el proyecto de ley que está en el Congreso, como también las propuestas que se han presentado en el último tiempo para mejorar este instrumento de gestión, incluyendo los nuevos ajustes reglamentarios planteados por el Director del Servicio de Evaluación Ambiental. A partir de eso, los especialistas expusieron ideas y recomendaciones para el perfeccionamiento del SEIA.

Cristóbal Fernández, Gerente del Área Legal y Gestión de Permisos de ORBE Consultores, recordó que en sus 23 años de funcionamiento el SEIA ha evaluado proyectos que suman unos 400 mil millones de dólares de inversión y dado paso a cerca de 15 mil resoluciones de calificación ambiental (RCA) vigentes. Comentó que “sin duda, es un instrumento robusto que, de todos modos, cada cierto tiempo, demanda la modernización de alguna de sus partes, tal como lo han planteado las iniciativas legales y la nueva propuesta de modificación reglamentaria”.

Al respecto indicó que, si bien el proyecto de ley está “en una especie de latencia” y al parecer se le va a dar preferencia a los cambios reglamentarios, ambas propuestas debieran coordinarse para mejorar aspectos centrales del Sistema, como son ampliar los espacios de participación ciudadana, entregar mayor certidumbre jurídica y reducir los plazos de tramitación.

Fernández comentó que esos temas se abordan en el proyecto de ley que está en el Congreso, en el cual se mantuvieron los objetivos planteados en la iniciativa de 2018 y solo se ajustaron los mecanismos para alcanzarlos.

Luego, el abogado con un magister en Derecho Ambiental sostuvo que “en materia recursiva es, quizás, donde el proyecto de ley establece los cambios más importantes”. En ese contexto, destacó primero la propuesta que elimina la reclamación administrativa contra las Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA), tanto de los titulares como de la ciudadanía, quienes podrán presentar su eventual desacuerdo directamente en los Tribunales Ambientales. Al mismo tiempo, en el área administrativa se crea un Recurso de Aclaración tendiente a precisar las dudas en torno a una RCA, pero sin posibilidad de modificarla. Fernández advirtió que, si bien con esto se podrían reducir los plazos y despolitizar las decisiones, hay que ver el efecto real que podría tener sobre los tiempos de resolución considerando que los Tribunales ya tienen una seria recarga de trabajo.

En segundo lugar, resaltó la idea de prohibir la invalidación de las RCA, ya que terminaría con un problema que afecta mucho los tiempos de decisión y aprobación de los proyectos, y la certidumbre de los titulares. Recordó que hoy se pueden presentar solicitudes de invalidación “hasta dos años después de emitida la RCA, plazo que excede por mucho y con creces los tiempos previstos en la Ley sobre Bases del Medio Ambiente para poder tener a firme una resolución de calificación ambiental”.

El ejecutivo de ORBE Consultores destacó y analizó otras mejoras contenidas en el actual proyecto, como las siguientes:

• Fortalecimiento de la tramitación electrónica en el SEIA, considerando mayor flexibilidad en caso de no tener acceso a medios digitales o electrónicos.

• Proyectos o actividades que se someten al SEIA (art. 10). Entre éstas se propone el ingreso de proyectos inmobiliarios solo en zonas latentes o saturadas sin plan de descontaminación ambiental (PPDA). Frente a ello, Fernández advirtió que, si bien esa propuesta “está muy bien orientada, hace falta que venga de la mano con una modificación de los planes de descontaminación”, para asegurar que los proyectos inmobiliarios que se desarrollen en esas zonas cumplan con la correspondiente compensación ambiental. Añadió que, mientras no existan planes de descontaminación, los proyectos inmobiliarios que se pretendan desarrollar en zonas latentes o saturadas debieran orientarse a evaluar sus impactos con respecto a dicha condición y no al contenido de los instrumentos de planificación territorial, como ocurre actualmente.

• Exención de ingresar al SEIA para proyectos urgentes derivados de calamidades públicas: “Esto hoy no existe y parece ser de toda utilidad”, opinó, más aún cuando la idea es que esas iniciativas se regularicen una vez pasada la emergencia.

• Posibilidad de reingresar DIA o EIA rechazados, una vez que se hayan resuelto las observaciones, prescindiendo del resultado de la reclamación. “Esto facilitaría la eficiencia y funcionamiento del sistema”, afirmó.

• Aclaración del concepto “Información relevante o esencial” en declaraciones y estudios, cuya ausencia permite poner término anticipado al proceso de evaluación.

• Eliminar la acreditación de “carga ambiental” en los proyectos para acceder a la participación ciudadana en las DIA. Fernández advirtió que la modificación reglamentaria, en cambio, apunta a definir y regular bien este concepto.

• Incorporación de la SMA en la revisión de las RCAs y de los planes de seguimiento de los proyectos cuando las variables ambientales han evolucionado de una manera distinta a lo previsto en el proceso de evaluación de impacto ambiental. Esto también se aborda de algún modo en la propuesta de cambio reglamentario, valoró el abogado.

• Apoyo para la participación ciudadana: A su juicio, se mejora el acceso de las organizaciones ciudadanas “quizás de una manera un poco tímida”, a través de la obligación de la autoridad de establecer cursos y programas de capacitación.

PACA y Términos de Referencia

De igual manera, Cristóbal Fernández se refirió a algunas propuestas que no están incluidas en el actual proyecto y que, a su juicio, podrían ayudar a perfeccionar el SEIA:

• Potenciar la “ventanilla única” en el otorgamiento de los PAS. “Las resoluciones de calificación ambiental podrían ser el instrumento donde se contengan los permisos ambientales sectoriales de contenido únicamente ambiental, por ejemplo”, planteó.

• Posibilidad de dividir las RCA, considerando las distintas unidades de operación que existen en muchos establecimientos industriales, con responsabilidades y titulares diferentes.

• Distinción de tecnologías para el ingreso de proyectos energéticos al SEIA, considerando por ejemplo el mucho menor impacto que tiene una planta ERNC en relación a una termoeléctrica.

• Aplicar la participación ciudadana anticipada (PACA) de manera obligatoria en los EIA y de forma voluntaria en las DIA.

• Análisis de alternativas de proyectos: “Ojalá pudiéramos generar Términos de Referencia para los proyectos con el Servicio de Evaluación Ambiental para focalizar el sentido y los alcances de la evaluación de impacto ambiental”, señaló Cristóbal Fernández.

• Definir con claridad el concepto de “consideración” referido a las observaciones ciudadanas.

• Desarrollar la causal de ingreso asociada a la ejecución de obras, actividades o programas en áreas protegidas (letra p) del artículo 10). “Siempre ha hecho falta y es un deber a esta altura, sobre todo con el avance del proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, profundizar en este tema que hoy es un campo de judicialización de los proyectos”, apuntó el Gerente del Área Legal de ORBE Consultores.

Más Propuestas

Algunas de las ideas de mejora señaladas por Fernández, como incorporar la participación ciudadana adelantada y los términos de referencia en la evaluación ambiental, también fueron compartidas y destacadas por Paulina Riquelme, asesora en temas regulatorios de la Sociedad Nacional de Minería (SONAMI). La abogada comentó, además, que sería conveniente “abordar la opción de ampliar la participación ciudadana en las DIA”, y coincidió con los otros expositores en que para mejorar el funcionamiento del SEIA es necesario desarrollar todos los instrumentos de gestión complementarios.

En su presentación, la especialista repasó las modificaciones que se han ido realizando al SEIA desde su entrada vigencia, en 1997, así como las críticas que ha recibido desde distintas veredas y las propuestas que se han presentado en el último tiempo para su perfeccionamiento. Esto último, tanto en instancias que han reunido a representantes de diversos sectores, como la Comisión Asesora Presidencial conformada en 2015, como en las iniciativas legales impulsadas por el Gobierno.

Riquelme señaló que, desde la perspectiva de los titulares de proyectos, las principales críticas aluden a los extensos plazos de tramitación, la solicitud excesiva de estudios e informes durante la evaluación, la realización de observaciones por parte de los órganos evaluadores que exceden sus competencias y la falta de flexibilidad para adecuarse a la modificación de los proyectos. Asimismo, recordó que la ciudadanía plantea quejas por las restricciones a la participación ciudadana, la ausencia de mecanismos de participación temprana y efectiva en los procesos de evaluación, y el desigual trato en el acceso a la información.

Sobre ese escenario, la representante de la SONAMI expuso una serie de aspectos que se podrían considerar para una modificación y mejora integral del SEIA:

• Incorporar etapas previas de screening y scoping, como existen en otros países: “Hoy se gasta bastante tiempo y recursos en la elaboración de documentos con un alcance muy amplio, y podría ser interesante tener una etapa previa de scoping para determinar cuál debiera ser el objeto y alcance de la evaluación ambiental, que concluya con términos de referencia que sirvan para focalizar mejor los recursos”, explicó.

• Crear un procedimiento simplificado para evaluar modificaciones menores a los proyectos, alternativo a una DIA o un EIA, con la capacidad jurídica de cambiar una RCA.

• Analizar el rol de las consultas de pertinencia de ingreso al SEIA, “que hoy están fuertemente cuestionadas”. Frente a eso, los tres expositores coincidieron en que las respuestas de la autoridad a estas consultas debieran ser vinculantes, para dar mayor certidumbre al funcionamiento del Sistema.

• Revisar las vías de ingreso al SEIA, que hoy son solo dos: EIA y DIA. “Existen experiencias internacionales donde hay más vías de ingreso, con distintos niveles de detalle, dependiendo del tipo de proyecto”, comentó Paulina Riquelme.

• Abordar la evaluación de impactos sinérgicos o acumulativos, para los casos en que en un área determinada existan varios proyectos ejecutándose simultáneamente. “La modificación reglamentaria tiene herramientas para orientar este aspecto, lo que es una buena noticia”, subrayó.

• Mejorar la estructura y contenido de las RCA para centrar la fiscalización en lo que es ambientalmente relevante.

• Potenciar el rol administrador del SEA y delimitar el rol de los órganos de administración del Estado con competencia ambiental (OAECA), los cuales también debieran avanzar hacia una mayor especialización en evaluación ambiental.

• Perfeccionar la reclamación administrativa, introduciendo mejoras en materias como publicidad y transparencia.

• Abordar los desafíos que plantea el cambio climático, dentro de lo que le corresponde al SEIA: La incorporación de esta variable es un aspecto que se debe considerar tanto en el diseño de proyectos como en su evaluación ambiental, especialmente en materia de adaptación a los efectos de este fenómeno.

• Analizar la posible incorporación de un procedimiento específico para revisar y actualizar las resoluciones de calificación ambiental, considerando el carácter dinámico del medio ambiente, las modificaciones de los proyectos, y las mejoras tecnológicas, entre otros.

Artículo publicado en InduAmbiente Nº 167 (noviembre-diciembre 2020), páginas 40-44.