Para una Mejor Fiscalización

Días bien intensos han pasado durante el último tiempo en la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA). Al incesante trabajo que implica liderar la fiscalización ambiental en Chile, que se ha visto recargado por contingencias relevantes como los episodios de alta contaminación en Quintero-Puchuncaví registrados en abril, mayo y junio, se suma otra tarea clave que se han propuesto, en el marco del programa de Gobierno: fortalecer el rol institucional y asegurar un mayor nivel de cumplimiento ambiental por parte de los sujetos regulados.

Para eso, en sus primeros seis meses al frente de la SMA, Marie Claude Plumer ha impulsado una serie de cambios administrativos y ha acompañado la preparación de un proyecto de ley corta que el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) presentaría en julio al Congreso, basado en tres ejes: eficiencia y eficacia de la fiscalización y sanción, incentivos al cumplimiento, y descentralización.

Con ella analizamos la situación actual del organismo, como también las acciones y propuestas para mejorar la fiscalización.

Panorama Actual

"Si uno quiere hacer realmente un juicio fundado del panorama actual de la Superintendencia, hay que ver cómo ha ido evolucionando durante sus años de funcionamiento. Y si uno mira las cifras, desde sus inicios, a fines del 2012, ha ido mejorando en sus aspectos más centrales, que son la fiscalización, la respuesta sancionatoria e incluso en el control del riesgo ambiental. Eso ha ido asociado con presupuestos acotados que siempre han ido un poco al alza, pero que son insuficientes para toda la envergadura de nuestro trabajo. Sin embargo, con todas las capacidades de gestión y de focalización, se han podido lograr mejoras", comenta la abogada con vasta trayectoria en la administración pública en el área ambiental, que asumió la dirección de la SMA en enero de este año.

A modo de ejemplo, señala que se ha logrado ampliar la cobertura de fiscalización en una industria importante como la acuícola, gracias a un trabajo constante y continuo, con apoyo de plataformas electrónicas y mayor conocimiento de estos proyectos. Esto ha permitido focalizar recursos e inspeccionar más unidades fiscalizables, dando alertas a los regulados para que corrijan oportunamente eventuales infracciones y así avanzar hacia el objetivo más relevante que es lograr el cumplimiento ambiental, sin necesidad de iniciar procedimientos sancionatorios que generan más carga para la Superintendencia y no necesariamente aseguran un mejor resultado.

-Pese a las mejoras que señala, la respuesta fiscalizadora sigue siendo insuficiente. En materia de denuncias, por ejemplo, en 10 años han recibido cerca de 27.000 denuncias y aunque ha ido aumentando el porcentaje de atención, recién se está llegando a cerca de un 44%. ¿Cómo se explica esa situación y se aborda esa problemática?

"Eso es efectivo. Ha habido mejoras gracias a la combinación de gestión, tecnología, focalización y otros factores, pero hay una deficiencia que, con las capacidades actuales,
más el modelo regulatorio que nos acompaña, tiende a generar ciertos rezagos. Desde el año 2013 las denuncias solo han ido creciendo y, a partir de 2020, cuando se abrió el portal ciudadano para su ingreso directo por la página web, aumentó en forma exponencial: de 1.600 como promedio anual, pasamos a 6.500 aproximadamente. Y eso se suma al rezago que va quedando año a año. Por eso, tenemos cerca de 27.000 denuncias presentadas, con una capacidad de gestión reducida para hacer frente a ese universo. Esa es una realidad que ha sido persistente y que tiene distintas causalidades.

Por ejemplo, podemos ver que la mayoría de las denuncias son por ruidos molestos (48%) y su confirmación exige una actividad bien intensa por parte de la Superintendencia, porque hay que ir a medir con recursos calificados, sonómetros calibrados y hacer la medición en determinadas condiciones. Luego, hay que elaborar un informe de medición según una metodología normada y elaborar un informe de fiscalización. Es decir, la definición del incumplimiento requiere una puesta en funcionamiento muy fuerte y la cantidad de denuncias por ruido es muy significativa".

-¿Y cómo se podría mejorar la respuesta en estos casos?

"Este es un problema muy local. Entonces, una opción es acercarse a los municipios y generar mecanismos de arreglo entre los vecinos. Hay que buscar otras alternativas que la ley de la Superintendencia no otorga, como suscribir convenios de colaboración con los municipios para generar algún tipo de sinergia. Eso ya se ha hecho y es parte de un proceso de gestión para disminuir la brecha, en el cual se ha avanzado mucho.

También hemos trabajado en la estandarización, y en orientar al que está con el problema del ruido para que tome buenas medidas, entre otras acciones. El tema es hasta dónde se llega para poder responder oportunamente. Más aún cuando se suman otras denuncias que son también importantes, asociadas a olores, contaminación atmosférica y distintos tipos de instalaciones".

Cambios Legales

Marie Claude Plumer advierte que las denuncias han ido dejando en un segundo plano la programación de la fiscalización, que es el principal instrumento para planificar, ordenar, racionalizar y hacer más eficiente y eficaz esta labor. "Ese es un fenómeno que preocupa", admite, sobre todo cuando lo que más se va a fiscalizar –a raíz de las denuncias– es ruido, en desmedro de otras actividades que pueden generar más daño a la salud de la población o el medio ambiente.

"Eso es un problema que es parte del diagnóstico que se ha ido levantando y que justifica la necesidad de fortalecer la Superintendencia. Esta es una definición muy temprana del Gobierno que viene ya con un impulso desde el Senado, que en año 2021 identificó esta necesidad. Lo que hace la Superintendencia es acompañar al Ejecutivo para levantar las bases de lo que podría ser el proyecto de ley que se va a presentar al Congreso", dice.

-¿Cuáles son los ejes de esta propuesta de reforma?

"La propuesta, básicamente, apunta a fortalecer los roles centrales de la Superintendencia: la fiscalización, la respuesta sancionatoria, la respuesta al riesgo ambiental. Y, de manera transversal a estos tres ejes, lograr mayor eficiencia y eficacia en nuestra labor. La eficiencia se traduce en llegar más rápido y oportunamente a atender los requerimientos; y la eficacia, en que la respuesta sea efectiva, es decir, que se logre la disuasión o el cambio de comportamiento para el cumplimiento ambiental".

-Entre las ideas planteadas para alcanzar esos objetivos, ¿qué medidas destacaría?

"Se ha planteado, por ejemplo, darle flexibilidad a la respuesta sancionatoria. Hoy tenemos un solo procedimiento sancionatorio para todos los instrumentos de carácter ambiental. Se trate de una persona que sufre con el ruido de un pub al lado de su casa o de algún problema de contaminación industrial en Quintero-Puchuncaví, el estándar del procedimiento ambiental es el mismo. Entonces, tenemos un sistema rígido que no pensó en estas variables. Frente a eso, lo que se busca es que se reconozca que hay una variedad de instrumentos y que existan espacios para utilizarlos, permitiendo por ejemplo salidas anticipadas en caso que exista allanamiento para resolver un conflicto inmediatamente.

La idea es focalizarse en procedimientos más largos para las infracciones con mayor efecto ambiental y simplificar, de alguna manera, los procesos en los casos de menor cuantía. Permitir correcciones anticipadas en una etapa más bien de fiscalización. Y también admitir el uso de distintas herramientas para lograr el cumplimiento ambiental. Generar estas posibilidades no significa relajo en la fiscalización, sino que permite focalizar mejor los recursos y hacer un uso más eficiente y más eficaz de las herramientas con un objetivo de cumplimiento ambiental".

La autoridad añade que esa propuesta hace necesario, además, que la Superintendencia defina una política de cumplimiento ambiental –cuestión que hoy no es obligatoria–, en relación a la cual se tendrá que rendir cuentas cada cierto tiempo como parte de un proceso de evaluación a más largo plazo.

Asimismo, indica que otras modificaciones planteadas apuntan a "mejorar el diseño de incentivos al cumplimiento que hoy existen, ya que se han producido ciertas desviaciones o no uso de estos instrumentos".

-¿Con eso, la idea también sería focalizar mejor los recursos para que en lugar de ir al pago de multas vayan a la reparación efectiva del daño ambiental?

"Más que el recurso en dinero, lo que se busca es incentivar la reparación ambiental en sede administrativa. Queremos mejorar el incentivo para el desarrollo de planes de reparación, ya que en la práctica eso no ha funcionado: en diez años, tenemos un solo plan de reparación presentado en el marco de un procedimiento sancionatorio".

-¿Qué tipo de incentivos se pretende dar?

"El proyecto está optando por distintos diseños para incentivar la reparación ambiental anticipada. Hay diferentes alternativas. Incluso ahora, en el contexto de la ley que se aprobó hace poco sobre delitos económicos y ambientales, hay una norma que va a ayudar indirectamente a que se vaya a la reparación administrativa anticipada, porque se establece en sede penal que esto puede ser considerado un atenuante importante.

Eso, más el cambio que proponga nuestro proyecto de ley en esta materia, puede fomentar la reparación anticipada, antes que sea ordenada por un tribunal por la acción por daño ambiental o por otra vía".

-¿Cómo se pretende mejorar los tiempos de respuesta en los procedimientos sancionatorios que muchas veces tardan varios años en entregar resultados?

"Esa es también una de nuestras preocupaciones actuales. Se ha hecho mucha gestión para reducir los tiempos y el proyecto de ley también apunta a mejorar la eficiencia, lo que implica llegar más oportunamente y eso también incide en mejorar la respuesta. Se propone, entonces, cambiar el diseño del procedimiento sancionatorio para hacerlo menos rígido y lato, permitiendo otras salidas, como la corrección temprana regulada. Además, se plantean plazos mucho más perentorios en las distintas líneas. Entonces, es una suma de distintas herramientas e instrumentos que permitirían a la Superintendencia, en forma transparente y según las características de las industrias o del infractor, ver cómo ejerce su competencia para lograr el cumplimiento".

-La propuesta también busca descentralizar la labor fiscalizadora, ¿se entregarán más facultades a las oficinas regionales de la SMA?

"Ese también es un eje destacado. Hoy la Superintendencia es un organismo, muy centralizado y concentra sus competencias más intensas en un solo órgano, que es la jefatura del servicio. La propuesta avanza hacia una descentralización, llevando ciertas competencias a las oficinas regionales que permitan una toma de decisión mucho más directa en el territorio".

Ajustes Administrativos

Otra línea de acción relevante para optimizar el rol de la SMA ha sido la realización de cambios a su estructura orgánica. "Este fue un proceso que se dio a partir de un trabajo interno que inicié cuando asumí, de harta escucha y discusión con los equipos", comenta Marie Claude Plumer.

Una de las principales modificaciones fue la creación de la División de Sanción y Cumplimiento, separándola de la División de Fiscalización. "Esta nueva División es la encargada de instruir los procedimientos sancionatorios. Recibe todos los informes de fiscalización que tienen hallazgos, los analiza y define si tienen mérito para iniciar un procedimiento. También resuelve las materias relacionadas con los instrumentos de incentivo al cumplimiento y, en particular, los programas de cumplimiento", señala.

En ese marco, añade que es un pilar fundamental dentro de la estructura institucional, junto a la División de Fiscalización que reorientó sus funciones para cumplir con la rectoría técnica en estas materias que la SMA debe ejercer frente a todos los organismos que forman parte de la Red Nacional de Fiscalización Ambiental (RENFA). "Dictar instrucciones y metodologías, estandarizar, elevar el estándar de la fiscalización, todo eso está dentro de este concepto de la rectoría técnica", apunta. Este ajuste permitirá también reforzar el control de la legalidad de los actos de la SMA, con miras a evitar la impugnación de sus decisiones frente a los Tribunales Ambientales.

El ajuste a la orgánica de la SMA también incluyó la creación de dos Departamentos que dependen directamente de la Superintendenta. Uno es el de Entidades Técnicas y Laboratorio que fortalece el rol de autorización y control de calidad que la Superintendencia debe asumir sobre las Entidades Técnicas de Fiscalización Ambiental (ETFA) y las Entidades Técnicas de Certificación Ambiental (ETCA), contribuyendo a que estos organismos vayan mejorando su desempeño. El segundo corresponde a Seguimiento e Información que, entre otras funciones, tiene a cargo todos los sistemas de información de la SMA y apunta a optimizar su manejo usando las herramientas tecnológicas disponibles. "La idea es avanzar hacia la inteligencia de la información, ya que eso nos permite focalizar esfuerzos y ser más eficientes", acota Plumer.

Asimismo, se creó la Sección de Biodiversidad y Áreas Protegidas, que ayudará a abordar los desafíos en estas materias y facilitará la coordinación con el próximo Servicio que se hará cargo de la conservación del patrimonio natural de Chile.

También son parte del renovado diseño institucional la restituida Oficina de la Región Metropolitana, la nueva Oficina de Gestión Estratégica y la Oficina de Participación Ciudadana y Escazú.

Respuesta ante Emergencias

Mejorar la respuesta ante las emergencias ambientales es otro objetivo relevante que se han propuesto en la SMA. Un caso emblemático al respecto es el de Concón, Quintero y Puchuncaví, territorio afectado por la contaminación que genera un complejo industrial de larga data y que, pese a las distintas medidas que se han adoptado, cada cierto tiempo es escenario de episodios de alta polución e intoxicaciones masivas en la población, tal como ocurrió en los últimos cuatro meses.

En esa zona, para atender las contingencias la Superintendencia cuenta con dos funcionarios exclusivos (uno en Quintero y otro en Puchuncaví) y ha instalado equipos de medición y monitoreo de emisiones atmosféricas que entregan datos claves para el despliegue de los fiscalizadores. Luego, eso también se analiza en un laboratorio altamente tecnificado –que permite, entre otras cosas, identificar compuestos orgánicos volátiles (COVs)– para verificar la información recabada en terreno.

"Esta es una estrategia diaria y semanal, sobre todo en periodos de gestión de episodios críticos, de abril a septiembre. Esto no lo hacemos solos: la SMA tiene un ámbito de competencia bien definido, pero aquí también integra mesas de trabajo y de coordinación, en las que participan distintos organismos públicos de nivel regional y también nacional en los temas pertinentes", indica la Superintendenta.

-Considerando que el control y la fiscalización en la zona es cada vez mayor, ¿por qué no se pueden identificar con claridad a los responsables de los episodios de alta contaminación e intoxicaciones?

"Hay que partir considerando la complejidad del territorio: tenemos más de 17 unidades fiscalizables, una al lado de la otra, con instalaciones que vienen del año 1950 en adelante.
La Superintendencia lo que puede hacer hoy es vincular el incumplimiento a los instrumentos que dispone, como se hizo con los planes operacionales de algunas empresas. Eso no significa que sea la causante de lo que está pasando. Esa relación causal no es directa, pero da la impresión de que se va cercando un poco la responsabilidad. Por ejemplo, en la última contingencia se identificaron hidrocarburos totales y se detuvo la operación de siete empresas que son causantes de esas emisiones".

-¿Se puede seguir estrechando ese cerco ?

"Esa es la idea: con buena información, ir estrechando ese cerco, porque sabemos que este es un tema muy sensible. Al menos, ha habido acciones bien concretas, medidas que permiten levantar mejor y más información en un área donde no la había, para ver si podemos llegar en un momento a definir si la causa es solo uno o hay una multiplicidad de factores".

-¿Considera necesario que las actividades industriales que hay en el cordón y no cuentan con RCA, se sometan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)?

"Esa es una definición de política regulatoria. Uno espera que todas las instalaciones tengan un estándar ambiental lo más adecuado posible a las mejores técnicas disponibles. Efectivamente, hay instalaciones ahí que no fueron sometidas al SEIA, pero igualmente tienen que responder a normativa ambiental vigente".

Cumplimiento y Sanciones

-Haciendo una evaluación poco más general del comportamiento de los sectores industriales, ¿cómo ve en general el autocontrol de las empresas?

"La Superintendencia tiene un foco, un fin y un interés, que es garantizar el cumplimiento ambiental. Esa es una tarea diaria que realizamos a través de las herramientas que hemos conversado. A través de ciertos datos que manejamos, se pueden identificar sectores con mayores complejidades, con algún tipo de reiteración en determinadas formas de actuación de ciertas industrias. Y eso es importante porque permite focalizar el trabajo.

De alguna manera, en la industria acuícola fue así: identificamos un número importante de empresas que funciona o tiende a salirse de su área de concesión. Sin embargo, tenemos 1.200 unidades fiscalizables en ese sector y con 40 fiscalizadores no podemos iniciar tal cantidad de procesos sancionatorios. Entonces, focalizamos nuestros esfuerzos y generamos un trabajo con la autoridad sectorial para diseñar una plataforma informática que nos permitió generar alertas para las empresas y disminuir ese incumplimiento en más de un 90%. Luego, la respuesta sancionatoria se aplica a los incumplidores que no les bastó con el aviso de la autoridad".

-A propósito de los incumplidores, usted ha dicho que ante un infractor contumaz la sanción debe ser ejemplar. Sin embargo, hay casos como la autodenuncia por sobreproducción de la salmonera Australis Mar que permite a la empresa presentar planes de cumplimiento y eventualmente rebajar su sanción a pesar de haber cometido 52 infracciones graves. ¿Cómo se compatibiliza el uso de estos instrumentos sin que finalmente signifique una fiscalización permisiva?

"Ese es el dilema que de alguna manera está dentro de la ley de la Superintendencia, porque se optó por esta combinación entre sanción e incentivo en el diseño fiscalizador.
La ley genera tres instrumentos de incentivo, que es parte de lo que uno tiene que aceptar. Es decir, si hay una formulación de cargo y el titular cumple ciertas condiciones, tiene derecho a presentar un programa de cumplimiento, y la SMA tiene la obligación legal de analizarlo y ver si cumple con los requisitos. Australis Mar decidió realizar una autodenuncia, que es la más grande que se ha presentado en la SMA por el nivel de los incumplimientos identificados. Y la Superintendencia tuvo que seguir lo que establece la ley para estos casos. Ahora viene la discusión de los programas de cumplimiento que la empresa ha presentado. Y ahí hay que hacer una discusión intensa de lo que hoy día está pasando en el proceso sancionatorio".

A modo de conclusión, Marie Claude Plumer entrega un mensaje a los regulados: "El cumplimiento ambiental es un imperativo. No basta con disponer de una Resolución de Calificación Ambiental, ése es el mínimo. Luego hay que cumplir esa resolución. El cumplimiento debe ser incorporado como parte esencial del desarrollo de la actividad económica, de manera que todo el diseño institucional pueda funcionar como corresponde".

DATO:

1
Propuesta para aliviar la carga que generan las denuncias por ruido a la SMA plantearía la reforma legal: que los Juzgados de Policía Local infraccionen estos casos y que su fiscalización se haga en conjunto con las municipalidades.

Artículo publicado en InduAmbiente n° 182 (mayo-junio 2023), páginas 46 a 49.