Patrimonio y Desarrollo

A mediados de octubre, la Contraloría General de la República (CGR) emitió un informe que da cuenta de alarmantes retrasos, respuestas pendientes y falencias en la gestión de las solicitudes que tramita el Consejo de Monumentos Nacionales (CMN), relacionadas con la protección del patrimonio cultural y natural de carácter monumental, como también con la posibilidad de intervenirlo. Entre sus principales resultados, la auditoría del ente contralor arrojó que, de 18.540 ingresos entre enero de 2022 y mayo de 2024, al término de ese periodo aún había 3.752 sin resolver, llegando en algunos casos a completar 878 días sin respuesta.

Para abordar esta problemática, Contraloría ordenó al CMN elaborar un manual de procedimientos que asegure eficiencia en la gestión de los permisos y también abrió un sumario administrativo para investigar eventuales responsabilidades por la falta de control en esta tarea, mientras que el Consejo asumió una serie de medidas correctivas (ver recuadro).

Al mismo tiempo, el reporte reavivó los cuestionamientos en torno a las trabas que, en algunos casos, el resguardo del patrimonio plantea al desarrollo de proyectos de inversión pública y privada, generando retrasos y sobrecostos. Así ha ocurrido, por ejemplo, en algunas obras del Metro de Santiago, en los hospitales del Salvador y La Unión, o en la central hidroeléctrica Los Lagos, entre otros casos.

¿Cómo se podrían conciliar ambos aspectos para que el país crezca de manera sostenible? A continuación, conocedores del tema aportan su visión e ideas de mejora.

Carencias regulatorias

Jaime Henríquez es abogado, con un máster en desarrollo urbano y gestión ambiental en el que realizó su tesis en patrimonio ferroviario. Desde 2018 se desempeña como Gerente de ustentabilidad y Desarrollo Territorial en FCAB, empresa de transporte ferroviario que está trabajando en la reconversión de las áreas de uso industrial que tiene en Antofagasta para habilitarlas y favorecer su desarrollo urbano, como también en un proyecto de puesta en valor de todos sus inmuebles históricos y patrimoniales.

Considerando su experiencia en estas iniciativas, plantea primero la necesidad de actualizar el marco regulatorio existente para estos temas. "Chile posee una legislación que permite amparar el patrimonio que fue creada por los años 20 y luego modificada en el año 70, pero esta Ley debiese actualizarse dado los escenarios regulatorios de los otros componentes que acompañan la legislación del patrimonio y las actualizaciones que hemos tenido como país en materia de sustentabilidad y medio ambiente. Hay una brecha que no está cubierta para que todos los instrumentos relacionados estén en sintonía. Lamentablemente, los mecanismos legales y de gestión existentes no son suficientes ni adecuados para esta tarea, carecen de la amplitud necesaria para poder administrar los elementos patrimoniales, no entregan las herramientas de gestión, son estáticos y, en general, se transforman en una carga para el propietario", plantea.

Sobre ese escenario, indica que para conciliar el desarrollo de proyectos con el cuidado del patrimonio deberían existir elementos de fomento para su resguardo, que eviten que esta protección sea un gravamen. "Es por esta causa que parte importante del patrimonio chileno hoy se encuentra en ruinas. Por ejemplo, en el supuesto que se declare monumento nacional un inmueble, muy probablemente el Estado no aportará con recursos suficientes, por lo que le corresponderá al privado realizarlo, pero si éste no tiene un incentivo para invertir, probablemente el predio se transformará en un pasivo urbano. De este modo, es necesario que los procesos de protección patrimonial vayan acompañados de proyectos que busquen su revitalización; el objetivo debe apuntar a una integración del patrimonio en su entorno, de esta forma nos aseguramos de que se mantenga su legitimidad y la impronta que obtiene al ser una construcción social".


Jaime Henríquez enfatiza la necesidad de actualizar el marco regulatorio referido al patrimonio.

Evaluación, trabas y propuestas

Analizando el marco regulatorio para conciliar patrimonio y desarrollo, Rodrigo Ropert, abogado que trabajó a comienzos de la década del 2000 en el Consejo de Monumentos Nacionales (CMN), recuerda que los proyectos de inversión en Chile, antes de su ejecución, deben ser aprobados en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), cuyo objetivo principal es que las iniciativas se diseñen y ejecuten causando el menor impacto posible sobre el patrimonio natural y cultural.

El integrante de la Asociación Chilena de Derecho Ambiental (Achidam) y senior counsel de Aninat Abogados detalla que toda iniciativa que ingresa al SEIA debe evaluar los componentes del patrimonio cultural presentes en su área de influencia, ya sean inmuebles históricos, sitios arqueológicos o comunidades indígenas. "En el caso de sitios arqueológicos se debe hacer una prospección por un especialista para descartar o confirmar su existencia. Si se detecta la presencia de restos arqueológicos se deben hacer estudios más detallados, incluyendo excavaciones y eventualmente el rescate del sitio, antes de autorizar la ejecución del proyecto. Dependiendo de la naturaleza del hallazgo, el proceso se puede complejizar bastante, tanto en el tiempo requerido para hacer el rescate como en los costos en que debe incurrir el titular", expone.

A eso se suman los tiempos de tramitación de permisos y revisión de informes que emplea el Consejo. Al respecto hace referencia al informe de la Contraloría "que demuestra importantes atrasos de respuesta del CMN, pero también da cuenta de la gran cantidad de ingresos que recibe", indica.

En relación con eso también enfatiza que es necesario actualizar el marco legal y normativo, recordando que la ley que rige al CMN data de 1970 y "está diseñada para regular las excavaciones arqueológicas con fines científicos y no en el marco de proyectos de inversión que pueden tener un impacto en el patrimonio. Con la entrada en vigencia del SEIA en 1997, aumentó fuertemente la necesidad de revisión de proyectos por el CMN sin que se tradujera en un aumento significativo de personal y recursos para enfrentar adecuadamente las nuevas exigencias. Así, si se revisa la dotación y presupuesto del CMN desde el año 2000 en adelante se pueden explicar muchos de los problemas que hoy enfrenta el organismo", apunta.

Otra dificultad que advierte Ropert es que el Consejo mantiene una estructura centralizada, donde prácticamente todas las decisiones se toman a nivel central, sin una participación efectiva de las regiones.

En ese contexto, recuerda que hace años existe consenso en que se debe modernizar la Ley 17.288, sobre Monumentos Nacionales, y aunque se han presentado varios proyectos al Congreso no se ha logrado avanzar. "Actualmente se está tramitando un proyecto de ley para modernizar la legislación patrimonial que busca un equilibrio entre la protección de los patrimonios, acorde a los estándares internacionales, y el desarrollo económico, facilitando una relación más armónica entre la conservación y los proyectos de inversión nacionales y regionales. A su vez, incorporarán la implementación de herramientas, procedimientos y plazos claros para entregar mayor certeza jurídica a todos los involucrados", expone.

A juicio del especialista, además de los cambios legales, es muy importante mejorar la gestión de los servicios, para lo cual se requieren recursos, definición de metas y sistemas de rendición de cuentas.

Y añade: "Otra cuestión, más de fondo, tiene que ver con lo que se entiende por patrimonio, y cuáles son las medidas apropiadas para protegerlo y conservarlo. En estos temas siempre hay una tensión entre el CMN y los titulares de los proyectos".

A partir de la experiencia práctica de FCAB, Jaime Henríquez aporta otros puntos a tener en cuenta: "Como empresa hemos advertido un sinfín de incertidumbres ante las evaluaciones por parte del CMN. Muchas de las observaciones presentadas o levantadas son más bien subjetivas y no objetivas, lo que al titular no le permite adelantarse o estar preparado para consolidar sus respuestas. Esto conlleva a un atraso en el proceso de evaluación y un aumento de costo que no es menor".

En ese marco, plantea que las principales dificultades se deben a "la alta incertidumbre que existe en la identificación de los criterios de evaluación de la autoridad y en la disímil valoración de la importancia de los elementos patrimoniales; la carga permisológica necesaria para realizar levantamientos de líneas de base; los larguísimos tiempos de respuesta que demora el CMN en la iteración de preguntas y respuestas en las evaluaciones; y el escaso cumplimiento de los procedimientos administrativos que sigue el CMN que, por ejemplo, no tiene cuidado en manifestar distintas opiniones durante una misma evaluación, donde incluso puede contradecirse".

A su modo de ver, una forma de corregir esto es dándole a dicho organismo una estructura similar a la que tienen los otros servicios, "que respetan una jerarquía clara, no colegiada, que tiene una supervigilancia de Contraloría, y que se complementa con directrices y políticas claras en su funcionamiento".

Agrega que en materia ambiental "el CMN debiese entregar una directriz clara y precisa a los evaluadores del SEIA a nivel nacional y no que cada región interprete de manera particular las diferentes observaciones planteadas".

En la misma línea, Rodrigo Ropert sostiene que es fundamental "contar con norma claras y criterios de aplicación de esas normas previamente definidos, tratando de disminuir al máximo la discrecionalidad de la autoridad. Tanto el SEA como el CMN han avanzado bastante en esta materia elaborando guías e instructivos para la aplicación de la normativa".


Qué se entiende por patrimonio y cómo protegerlo son temas que generan tensión entre el CMN y los titulares de los proyectos, dice Rodrigo Ropert.

Mejoras para el rescate

Cada cierto tiempo se conoce de proyectos que deben detener su ejecución por el hallazgo de restos patrimoniales, ¿qué acciones o herramientas podrían ayudar a asegurar el rescate adecuado de ese patrimonio sin generar retrasos excesivos ni sobrecostos en el desarrollo de las iniciativas?

En relación con esto, el integrante de Achidam comenta que las autoridades debieran conocer los costos asociados a las medidas arqueológicas que solicitan para entender su impacto sobre los proyectos de inversión, y evitar que pidan acciones desproporcionadas.

Por su parte, Jaime Henríquez plantea que el resguardo patrimonial se debe abordar desde una visión sistémica, incorporando las preocupaciones y necesidades ciudadanas actuales a una nueva gestión patrimonial, que evite que se transformen en pasivos o ruinas. "Se requieren procesos que apunten a la conservación sostenible, a la gestión activa y responsable de nuestro patrimonio. Que generen un mayor compromiso social, permitiendo acercar los planeamientos territoriales, patrimoniales y turísticos", dice.

Agrega que el éxito de esta iniciativa depende de la capacidad para coordinar y formular políticas en esos ámbitos. En ese sentido, refuerza "la necesidad de desarrollar una planificación integradora y colaborativa, que nos permita abordarlos a través del diálogo, en instancias de trabajo participativas, multisectoriales, que se sumen a los planes regionales y municipales de desarrollo".

La importancia del trabajo colaborativo en estas materias también es destacada por la asociación de Generadoras de Chile, uno de los sectores donde el desarrollo de proyectos convive habitualmente con hallazgos patrimoniales. Su director ejecutivo, Camilo Charme, señala primero: "Creemos que podemos trabajar en conjunto entre el Estado y el sector energético para encontrar soluciones compartidas". Luego comenta que, en agosto, desarrollaron un taller con el Ministerio de Energía y el Consejo de Monumentos Nacionales para "generar un espacio de encuentro y reflexión sobre los avances y desafíos en los proyectos de generación eléctrica en relación con los componentes patrimoniales de nuestro país. Instancias como ésta sirven para entender los desafíos y problemáticas de cada una de las partes y generar soluciones, criterios comunes, de forma de anticiparnos a los problemas y reducir problemáticas como las que se han conocido".

Agrega que es importante que haya criterios y principios unificados que den predictibilidad de las decisiones, lo que permitiría presentar proyectos más robustos y facilitaría su tramitación, reduciría los tiempos de aprobación y evitaría frenar las iniciativas necesarias para avanzar en la transición energética.

"En este contexto, vemos que el proyecto de Ley de Patrimonio Cultural recién ingresado al Congreso constituye una oportunidad para reforzar la actual institucionalidad del Consejo de Monumentos Nacionales, estableciendo las normas, recursos y capacidades técnicas a la altura del desafío que tenemos como país, sin perjuicio de que consideramos que el Gobierno puede, desde ya, liderar a través de delegados regionales para la transición energética una mejor coordinación entre los ministerios y los servicios en la evaluación de los proyectos que contribuyen a ese proceso y a la descarbonización", concluye Charme.

Herramienta de valor

¿Qué otras condiciones debieran darse en el país para transformar el patrimonio en una herramienta de valor para los territorios?

Rodrigo Ropert responde: "Como, en general, en Chile el patrimonio cultural no se conoce ni se valora, la mayoría de las veces las restricciones que impone la ley son percibidas como arbitrarias o innecesarias. En este sentido falta educación a todo nivel sobre la importancia del patrimonio cultural".

Desde su perspectiva, Jaime Henríquez reflexiona: "Conciliar la conservación con las nuevas necesidades urbanas es un tópico fundamental y de difícil solución. En general, se contraponen dos posturas divergentes: una que busca resguardar un espacio por su valor patrimonial, pero teniendo como consecuencia la inmovilización futura del espacio, y otra que pretende un desarrollo futuro a costa de una afectación a elementos que por varios son considerados como patrimoniales. En estos casos el proceso de activación es clave y de alto riesgo, dado que puede ser instrumentalizado por expectativas personales, ideologías políticas o de rentabilidades económicas. De esta forma, una política clara y multisectorial será clave para objetivar, robustecer y validar técnicamente la legitimación social de una iniciativa de activación patrimonial. Ésta deberá conciliarse también con otros elementos dentro de la planificación urbana como la conectividad vial, espacios públicos, densificación en áreas deprimidas, y de este modo, contar con una visión integradora que sume a la calidad de vida urbana".


RECUADRO:

Medidas correctivas

Luego de recibir el informe de la auditoría realizada por la Contraloría (CGR), el secretario técnico del Consejo de Monumentos Nacionales (CMN), Erwin Brevis, dio cuenta de las acciones correctivas y los avances para responder a las observaciones. "Si bien la Contraloría dio un plazo de 60 días hábiles, la directora del Servicio Nacional del Patrimonio Cultural, Nélida Pozo, nos instruyó realizar ese trabajo con la mayor celeridad posible", resaltó.

Añadió que comenzaron con un estudio caso a caso que, de modo preliminar, establece que de todos los ingresos indicados por la CGR (18.540), 11.933 corresponden a solicitudes que requieren respuesta. De ese universo, 9.324 ya están cerradas y 2.609 en proceso de ser contestadas, a través de un plan que establece metas a corto y mediano plazo para el cierre de casos históricos y pendientes, e incluye medidas como la reasignación de casos y el diseño de un procedimiento para trámites.

Con respecto a los casos con tiempos de espera superiores a 60 días en proyectos relacionados con obras públicas, el análisis interno del CMN determinó que, de 687 casos, 219 están cerrados, mientras que 468 están en estudio o con acuerdo de comisión. Además, asegura que varios de los casos con más días de retraso corresponden a solicitudes respondidas, pero no ingresadas adecuadamente al sistema.

Brevis agregó que el diagnóstico de Contraloría coincide con el efectuado por la Secretaría Técnica a nivel interno, y que hace más de un año vienen adoptando medidas que apuntan al fortalecimiento institucional, procedimental y sistemas tecnológicos. A modo de ejemplo mencionó el convenio entre la Secretaría de Modernización del Ministerio de Hacienda y el Servicio del Patrimonio Cultural, gracias al cual se está mejorando la tramitación de permisos y el gestor documental, y permitirá levantar un mapa de procesos al interior de la Secretaría, detectar los nudos críticos y contar con manuales de procedimientos.

También aseguró que se han destinado más recursos para agilizar los procesos de evaluación, mediante la contratación de profesionales y la implementación de acciones vinculadas a la modernización digital. "Con este apoyo, hemos logrado que en 2024 el tiempo de respuesta promedio para proyectos y solicitudes sea de 40 días hábiles, por debajo de los 60 días hábiles que dispone el Reglamento de Excavaciones Arqueológicas y Paleontológicas", subrayó Erwin Brevis.

Desde una mirada más amplia, resaltó el ingreso de las indicaciones del Ejecutivo al proyecto de Ley de los Patrimonios Culturales que se tramita en el Congreso, las cuales incluyen una transformación del CMN para dar mayor poder de decisión a las regiones a través de las direcciones locales del Servicio Nacional del Patrimonio Cultural.

DATO:

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De diciembre, en Santiago, InduAmbiente desarrollará el seminario "Patrimonio y Desarrollo Sustentable", donde se analizarán opciones para conciliar el resguardo del patrimonio con el desarrollo de proyectos de inversión.

Artículo publicado en InduAmbiente n° 190 (septiembre-octubre 2024), páginas 64 a 67.