Reforzando las Bases

Casi treinta años han pasado desde que en Chile se sentaron las bases de la institucionalidad que sostiene la gestión ambiental en nuestro país, plasmadas en la Ley 19.300, publicada el 9 de marzo de 1994.

Eso marcó el inicio de un proceso en que se han implementado diversos organismos públicos; se han dictado normas de calidad y de emisión, planes de prevención y descontaminación; se creó el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y otros instrumentos que han contribuido de manera importante a resguardar el medio ambiente y la salud de las personas durante estas tres décadas.

De ahí en más, se han ido haciendo distintos cambios y ajustes para ir mejorando este marco institucional, tratando de reforzar la protección socio-ambiental y ponerla en equilibrio con el necesario crecimiento económico, en pos del desarrollo sustentable del país.

La reforma más gruesa vino en el año 2010 con la publicación de la Ley 20.417 que, entre sus aspectos más relevantes, creó el Ministerio del Medio Ambiente (MMA), el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), y dio impulso también para la formación de los Tribunales Ambientales y del recién aprobado Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP).

Hoy, para seguir consolidando esos avances y perfeccionar el funcionamiento de la institucionalidad ambiental, el Gobierno ha anunciado nuevas modificaciones a la Ley 19.300 –que apuntan principalmente a mejorar al proceso de evaluación ambiental– y también a la Ley Orgánica de la SMA (LOSMA) en busca de reforzar la fiscalización.

A continuación, autoridades y especialistas desglosan y analizan esas propuestas.

Fiscalización

El año 2021, en el marco de la discusión de la Ley Marco de Cambio Climático, la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado identificó la necesidad de fortalecer la Superintendencia del Medio Ambiente, institución que lidera la fiscalización ambiental en nuestro país. Para ello, se formó una mesa de expertas y expertos que dieron vida al documento "100 medidas para mejorar la institucionalidad fiscalizadora ambiental". A partir de esas propuestas, el Ejecutivo trabajó durante todo 2022 en un proyecto de ley que fue aprobado en julio pasado por el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático, el cual hasta el cierre de esta edición aún no ingresaba al Congreso para su tramitación.

La Superintendenta del Medio Ambiente, Marie Claude Plumer, señala: "El proyecto, en su conjunto, permite fortalecer la SMA. Los pilares de la reforma permitirán contar con una institución mejor diseñada para asegurar el cumplimiento ambiental y que cumpla su función en términos eficaces y eficientes".

Desde la SMA también resaltan que la reforma permitirá hacerse cargo de la fiscalización y sanción de los instrumentos de gestión ambiental, cuyo número va en aumento y de las demás leyes que establecen la competencia de este organismo, como aquellas que establecen la Responsabilidad Extendida del Productor y los impuestos verdes, la Ley Marco de Cambio Climático, y la recién publicada Ley sobre Delitos Económicos y Atentados en contra del Medio Ambiente. Asimismo, destacan que la iniciativa reconoce la necesidad de generar políticas de cumplimiento ambiental y evaluar sus resultados.

Marie Claude Plumer asegura que la reforma permitirá a la SMA fiscalizar con mayor eficacia y eficiencia.

En ese marco, el proyecto de ley plantea los siguientes objetivos y modificaciones:

• Reforzar los instrumentos de incentivo al cumplimiento, sobre todo las autodenuncias y los planes de reparación, los cuales han tenido una utilización considerablemente menor que los programas de cumplimiento (PdC). En ese sentido, se realizarán ajustes y mejorarán los incentivos para promover el uso de dichas herramientas y asegurar su finalidad, eliminando desviaciones actuales. Plumer comenta al respecto: "El proyecto de ley hace un esfuerzo importante para promover la reparación del daño ambiental en sede administrativa".

• Reconocer mecanismos para corregir infracciones menores, permitiendo disponer de vías alternativas para avanzar en el cumplimiento ambiental. "Los instrumentos de gestión ambiental de competencia de la SMA son especialmente complejos, no solo por razones de su contenido (altamente técnicos), sino también por su variabilidad en sujetos obligados, tipos de fuentes, tipos de exigencias, entre otros factores. Lo anterior se traduce en que existe una multiciplidad de infracciones posibles que pueden tener distintas entidades y efectos ambientales. El proyecto busca que se reconozcan expresamente instrumentos que permitan la corrección rápida ante infracciones menores, de tal manera que se avance rápido en el cumplimiento ambiental, pero, sobre todo, permita focalizar su estrategia en materias de mayor incidencia ambiental", explica la Superintendenta del Medio Ambiente.

• Ajustar los procedimientos sancionatorios, la calificación de gravedad y el monto de las sanciones. Esto incluye la propuesta de un procedimiento simplificado para las infracciones leves. Además, pasarían a ser infracciones gravísimas todas aquellas que impliquen daño ambiental y toda elusión al SEIA. En cuanto a las multas, el monto máximo para las infracciones gravísimas se aumenta de 10 mil a 20 mil UTAs, y para las graves de 5 mil a 10 mil UTAs.

Marie Claude Plumer expone: "De acuerdo con el diseño actual de la SMA, solo existe un tipo de procedimiento administrativo sancionador para perseguir cualquiera de las infracciones ambientales tipificadas en el artículo 35 de la LOSMA, sin distinguir el tipo de instrumento de gestión ambiental, ni tampoco la gravedad de la infracción. El proyecto de ley avanza en un modelo que reconozca un espacio de flexibilidad, especialmente para las infracciones leves, de tal manera que permita decisiones más rápidas, pero también más eficaces desde la perspectiva del cumplimiento ambiental".

• Aumentar las potestades de intervención frente a riesgos ambientales. Esto se traduce en que se amplían las Medidas Urgentes y Transitorias (MUT) en los casos que una actividad no regulada por un instrumento de carácter ambiental genere un riesgo inminente o daño al medio ambiente o a la salud de las personas. Además, se amplían a los casos de elusión al SEIA.

• Agilizar la tramitación y gestión de las denuncias, dando un plazo de 10 días a la SMA para definir su admisibilidad y 90 días para informar los resultados y/o actividades de fiscalizaciones ordenadas. También, se admite la denuncia anónima y se reconoce la denuncia digital.

• Reconocer la competencia de las municipalidades para fiscalizar la Norma de Emisión de Ruidos, cuando los proyectos o actividades no cuenten con una resolución de calificación ambiental (RCA).

Dirección Correcta

En relación a la reforma esbozada en materia de fiscalización, la presidenta de la Comisión de Desarrollo Sustentable de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC), Paulina Riquelme, señala: "Al margen que al día de hoy sólo conocemos las ideas centrales sobre las cuales se estructurará el texto de la reforma que impulsará el Gobierno, y, considerando que el texto del proyecto de ley que concretará estas ideas matrices, es tan relevante como las ideas que lo inspiran, observamos que, en ciertas líneas de trabajo, el Ejecutivo apunta en el sentido correcto".

A continuación, la abogada se refiere a algunos de los lineamientos presentados. Con respecto a los cambios para fomentar el uso de los instrumentos de incentivo al cumplimiento destaca, primero, que los PdC han sido ampliamente utilizados por titulares de proyectos frente a formulaciones de cargos de la SMA y que esta herramienta pone énfasis en promover el cumplimiento ambiental por sobre imponer sanciones, lo que considera "adecuado y propio de ordenamientos jurídicos modernos". Luego acota: "Realizar ajustes en este instrumento es algo que debe ser bien recibido, particularmente si se apunta a ampliar los plazos para su presentación ante la SMA, revisar los impedimentos para su presentación y buscar alternativas de incentivo al cumplimiento para procedimientos sancionatorios más simples, que sean rápidos y eficaces".

Fomentar el uso de los instrumentos de incentivo al cumplimiento parece adecuado, dice Paulina Riquelme.

La representante del conglomerado empresarial también valora otra idea general de la reforma: la descentralización territorial de la SMA. A su juicio esto permitiría "descongestionar procedimientos sancionatorios a nivel central, la gestión eficiente de denuncias y fortalecer la fiscalización de la autoridad ambiental en las regiones. Ahora bien, la forma en que esta idea se plasme en un texto legal es sumamente relevante, ya que debe propender a alcanzar un equilibrio entre el fortalecimiento de las Oficinas Regionales y el control o sujeción del actuar de las Oficinas Regionales a sus equivalentes en otras regiones, o bien al nivel central. Todo ello, con el fin de evitar que se generen multiplicidades de criterios en el ejercicio de las funciones de la SMA, garantizando con ello, la predictibilidad de la autoridad en su actuar".

Por el contrario, en relación al ajuste de los criterios de calificación de gravedad de las infracciones y el incremento del umbral de multas para las infracciones, la representante de la CPC opina que "no se observa una necesidad inmediata" de hacer estos cambios. "El sistema administrativo sancionador que administra la SMA, contempla alguna de las sanciones más intensas de nuestro ordenamiento jurídico (multas de hasta 10.000 UTA por infracción, revocación de RCA y clausura definitiva de un proyecto). Estas sanciones parecieran ser un desincentivo suficiente para que titulares cumplan con sus obligaciones ambientales y, a su vez, se constituyen en un marco regulatorio amplísimo para que la autoridad ambiental pueda, en su mérito, fijar una sanción acorde a las características de la infracción que se sanciona. A lo anterior, debe sumarse que los casos en que la SMA ha cursado multas de más de 10.000 UTA, son porcentualmente muy menores", argumenta.

Otro punto de vista sobre estos temas plantea Alfonso Vial, gerente general de Gestión Ambiental Consultores (GAC): "En cuanto a las sanciones, la reforma contempla una revisión del sistema de categorías de gravedad y un aumento en las multas con el propósito de disuadir a aquellos que incumplan las normativas ambientales. La idea es garantizar que las sanciones sean proporcionales a la gravedad de las infracciones cometidas. Vendría bien un rediseño en materia de incentivos, evitando que sea muchas veces la fiscalización, la que termine gatillando las acciones hacia el cumplimiento".

El especialista advierte, además, que "cuesta encontrar información oficial y actualizada del proceso" de reforma. Sobre ese escenario, resalta dos ideas generales: la descentralización de ciertas funciones de fiscalización y sanción en relación a los casos de ruidos molestos, buscando una coordinación más directa con los municipios y juzgados de policía local; y "la ampliación de la competencia cautelar de la SMA para actuar frente a situaciones de riesgos ambientales, incluso en proyectos y establecimientos que no estén reguladas específicamente por instrumentos ambientales".

Evaluación Ambiental

Otra iniciativa clave para seguir consolidando la institucionalidad y la gestión ambiental en Chile es el proyecto que el Ministerio del Medio Ambiente presentaría a fines de este año para modificar la Ley 19.300, el cual entre sus principales ejes apunta a mejorar el proceso de evaluación ambiental, incluyendo por cierto el funcionamiento del SEIA.

¿Cuáles son los objetivos e ideas matrices?

Valentina Durán, Directora del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), responde: "Tal como señaló el presidente Gabriel Boric en su última cuenta pública ante el Congreso Nacional, el Gobierno está impulsando cambios al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental para poder generar mayores certezas y confianzas a todos los actores, los que incluyen un proyecto de ley, la reforma a su reglamento, en dos fases, así como distintas medidas de gestión".

En lo que respecta a la modificación legal en preparación, la abogada detalla que entre sus objetivos está fortalecer la rectoría técnica del SEA dotándolo de mayor autonomía y más herramientas. "Esto implica contar con una entidad sólida y especializada que pueda evaluar de manera imparcial los impactos ambientales de los proyectos y llegar hasta la calificación de éstos, eliminando las Comisiones de Evaluación Ambiental y tomando decisiones basadas en criterios científicos y técnicos. Un servicio más autónomo contribuirá a la transparencia y confianza pública en el proceso de evaluación", plantea.

Valentina Durán indica que los cambios al SEIA buscan generar mayores certezas y confianzas para todos los actores.

En este contexto, indica que existe bastante consenso en que "sea una autoridad unipersonal –en este caso directores(as) del SEA–, la que califiquen los proyectos a nivel regional".

Añade que otra idea matriz de la iniciativa en desarrollo es incorporar la participación ciudadana temprana, conforme al Acuerdo de Escazú, para garantizar que las voces de las comunidades sean escuchadas y consideradas en la toma de decisiones y en el diseño de los proyectos. Al respecto, sostiene: "La sociedad debe tener acceso a la información relevante sobre los proyectos en evaluación, así como oportunidades para participar de manera significativa desde las etapas iniciales del diseño de los proyectos, durante su evaluación, y en su desarrollo y ejecución".

Valentina Durán indica, además, que el proyecto de ley abordará "la necesidad de mejorar la calidad de la información disponible para la evaluación de impacto ambiental, junto con la agilización de los tiempos de tramitación, brindando mayor acceso a la justicia ambiental y promoviendo la adaptabilidad y la actualización periódica de las resoluciones de calificación ambiental. Lo anterior, debido a que hoy tenemos un modelo muy rígido que ha permitido la proliferación de las consultas de pertinencia, cuya respuesta no logra lo que se busca, que es autorizar cambios de no consideración en los proyectos".

Otra idea fuerza de la reforma legal al proceso de evaluación ambiental es eliminar el Comité de Ministros como instancia para reclamar las resoluciones de calificación ambiental. Sobre esto, la Directora del SEA comenta: "Parte importante de la reducción de plazos y de la mayor certeza que se requiere, se debiera obtener con ajustes integrales al sistema recursivo, dejando que la calificación de los proyectos y la resolución de los recursos sea decidida de manera técnica, reduciendo la componente política de esas decisiones y acelerando esos procesos".

Frente a la posible eliminación del Comité de Ministros, Paulina Riquelme opina: "Si bien es necesario reconocer y limitar el componente político en la evaluación ambiental, considero relevante mantener un sistema recursivo administrativo que permita a la autoridad que dicta el acto, o bien, a un organismo distinto (como lo es actualmente el Comité de Ministros) revisar la decisión en sede administrativa, previa judicialización del asunto".

La presidenta de la Comisión de Desarrollo Sustentable de la CPC añade que, en este contexto, los esfuerzos debieran "centrarse en generar un mejor diseño procedimental e institucional para que las decisiones que surjan de esta instancia recursiva, permitan restringir la discrecionalidad y garantizar la calidad técnica del proyecto".

Cambios al Reglamento

Para mejorar el funcionamiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental también se están haciendo modificaciones reglamentarias. De hecho, recientemente, el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad aprobó ajustes tendientes a reforzar la adaptación al cambio climático y la participación ciudadana en esta instancia.

Valentina Durán expone: "La primera fase de la reforma al Reglamento, que está en tramitación para su publicación, cumple con la implementación de la Ley Marco de Cambio Climático, así como con mejorar estándares en la línea del Acuerdo de Escazú, para facilitar la participación ciudadana informada, incorporar monitoreos participativos, entre otras medidas".

Agrega que se está preparando una segunda modificación que busca reforzar la ventanilla única y la rectoría técnica del SEA. "Esta segunda fase tratará de la racionalización de procedimientos, por ejemplo, intentando simplificar la obtención de los permisos ambientales sectoriales, de manera de también permitir una mayor agilidad en la tramitación de los proyectos", apunta la autoridad.

Estos aspectos son bien relevantes para el sector privado donde la obtención y tramitación de permisos sectoriales se percibe como "una gran piedra de tope para el desarrollo de la inversión", indica Paulina Riquelme. Para graficarlo comenta: "En ocasiones, el tiempo de tramitación de un determinado permiso –por ejemplo, ante la DGA– puede superar los 2 años, cuestión que genera incertidumbre en la ejecución de aquellos proyectos que lo requieren. De hecho, según un reporte de la CChC basado en datos del SEA, el tiempo de tramitación promedio de un proyecto de inversión en el SEIA ha pasado de 12,8 meses en 2009 a 17,8 meses en 2023, lo que representa un aumento de 40% en los tiempos de tramitación en poco más de una década. Por ello es que urge volver a los permisos, revisar la función de ventanilla única del SEIA y agilizar la tramitación de permisos sectoriales para que éstos no supongan un impedimento para el desarrollo de la inversión".

Más Ajustes

¿Qué otros ajustes se podrían hacer para seguir robusteciendo el SEIA?

Alfonso Vial contesta: "Una medida ambiciosa y de largo plazo sería adoptar una normativa más adaptativa, que acepte la rapidez de los cambios actuales y se anticipe a futuras condiciones. Esto implica incorporar flexibilidad en las medidas de compensación y seguimiento, permitiendo respuestas ajustadas a la incertidumbre generada por el cambio climático".

El gerente general de Gestión Ambiental Consultores plantea que también se podría avanzar hacia una perspectiva ecosistémica en que se evalúen no solo los impactos sino también las medidas. "Hoy estamos muy atados a medidas sectoriales que buscan responder a un servicio particular, sin embargo, al considerar las interacciones entre los elementos bióticos y abióticos en un área determinada, se obtiene una visión más integral de los efectos de los proyectos o actividades, pudiendo de esto surgir medidas que podrían ser de mayor impacto. En esto, el desafío es lograr equilibrar esta perspectiva con las posturas sectoriales y específicas. Por ejemplo, iniciar una discusión en relación a los bancos de compensación que permitirían una gestión efectiva de los impactos ambientales, al enfocarse en la restauración y conservación a largo plazo, en lugar de simplemente mitigarlos desde una perspectiva meramente de proyecto", explica.

Alfonso Vial propone avanzar hacia una visión ecosistémica en que se evalúen los impactos y también las medidas.

Desde la CPC, en tanto, expresan su preocupación por el aumento de las obligaciones para el ingreso al SEIA, especialmente de las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA), lo que "se ve reflejado en la dictación de nuevas Guías, Criterios e Instructivos para la evaluación ambiental que, en el último tiempo, han incorporado mayores exigencias y estándares de información", dice Paulina Riquelme.

La abogada indica que esto se ha traducido en que los titulares deban incurrir en mayores costos, lo que en ocasiones se convierte en una barrera de entrada al SEIA. "En tal sentido, no observamos que la autoridad esté realizando el análisis de costo-efectividad en los estándares de información que son exigidos durante la evaluación ambiental, ni tampoco una justificación acabada para exigir dicho estándar a un proyecto determinado", apunta.

Añade que los contenidos técnicos de las DIA son cada vez mayores y con un alto nivel de exigencia respecto a justificar la inexistencia de impactos significativos, lo que en cierta medida ha ido difuminando el límite entre una Declaración y un Estudio de Impacto Ambiental. Esto también "mengua el objetivo inicial de la distinción entre vías de ingreso (DIA o EIA), que originalmente era permitir una evaluación ambiental más expedita de proyectos que no presentan impactos significativos", sostiene.

Asimismo, señala que es importante uniformar criterios entre las evaluaciones ambientales de las distintas regiones, para construir certezas en torno al estándar que los proyectos deben cumplir para obtener su RCA.

Orden Territorial y Más

Paulina Riquelme releva también el rol del ordenamiento territorial en la evaluación ambiental y, al mismo tiempo, advierte: "Ambos instrumentos son distintos y no podemos pretender suplir problemas de ordenamiento territorial a través del SEIA, siendo por ello necesario delimitar claramente el rol de cada uno en nuestro ordenamiento ambiental".

Luego, comenta que el país tiene importantes desafíos en cuanto a la planificación territorial y que avanzar en esta materia permitiría "una distribución más equitativa de las cargas ambientales y modelar el uso de los territorios, en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible".

Alfonso Vial coincide en que "mejorar la planificación territorial" es un desafío prioritario para que el país avance hacia el desarrollo sostenible, argumentando que "proporciona una visión estratégica y coherente, conjugando el desarrollo con los aspectos ambientales y sociales". Luego detalla: "La planificación territorial es crucial para agilizar el desarrollo de proyectos y evitar conflictos socioambientales. Al identificar áreas adecuadas para el desarrollo y coordinar infraestructuras, se optimiza el uso del suelo y se atrae inversión y financiamiento. Además, los procesos se simplifican al contar con certezas y una hoja de ruta definida".

Añade que una planificación bien ejecutada incluye la participación ciudadana, y ayuda a evitar la degradación de ecosistemas frágiles y la sobreexplotación de recursos, garantizando sostenibilidad y previniendo conflictos entre distintos sectores.

Finalmente, Paulina Riquelme menciona los que son, a su juicio, otros temas claves que se deben priorizar a nivel institucional para seguir avanzando hacia la sostenibilidad: la implementación del Sistema de Biodiversidad y Áreas Protegidas y de la Ley Marco de Cambio Climático; avanzar en un modelo de desarrollo que vaya de la mano con la economía circular; y regular el componente suelo y la remediación de suelos contaminados.

Artículo publicado en InduAmbiente n° 183 (julio-agosto 2023), páginas 20 a 23.