Una de las condiciones fundamentales para el desarrollo sostenible de todo proyecto de inversión es contar con la denominada "licencia social", lo que en términos simples significa lograr la aprobación de la comunidad con la que convive.
En ese contexto, los procesos de participación ciudadana (PAC) en las iniciativas que ingresan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) juegan un rol muy relevante.
A continuación, revisamos el alcance de este instrumento, así como algunas estrategias y acciones para ampliar y mejorar estos procesos.
PAC en Alza
De acuerdo a la Ley 19.300, el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) es el organismo encargado de coordinar el desarrollo adecuado de la PAC en el SEIA, lo que incluye el establecimiento de los mecanismos necesarios para asegurar que la comunidad tome parte de manera informada en los procesos de calificación de los estudios de impacto ambiental (EIA), y también de las declaraciones de impacto ambiental (DIA) con carga ambiental en las que se solicite abrir espacio para la consulta pública.
¿Cuánto se ha avanzado en esta materia?
Juan Cristóbal Moscoso, Jefe de la División de Evaluación Ambiental y Participación Ciudadana del SEA, responde: "En los últimos años, han aumentado los niveles de participación en los procesos de evaluación ambiental de los proyectos de inversión. Por ejemplo, durante 2022, hubo participación ciudadana (PAC) en el 11% de los proyectos presentados a evaluación en el SEIA. Esta cifra es mayor que los años anteriores donde, desde 2014 a 2021 en promedio, se realizó PAC en el 8% de los proyectos".
Esta evolución se puede apreciar en el gráfico adjunto.
Según el abogado, esta mejoría se podría explicar, en parte, por "la publicación del Instructivo PAC N° 202299102470, de fecha 2 de junio de 2022, el cual amplía la interpretación sobre cargas ambientales, lo que permite solicitar PAC en declaraciones de impacto ambiental (DIA), reconociendo una demanda creciente, así como la jurisprudencia de la Corte Suprema".
En este escenario, se espera que el porcentaje de participación ciudadana en los proyectos de inversión siga al alza, para lo cual en el SEA ya se están preparando. "Durante enero de 2023, realizamos una reestructuración que implicó, entre otras cosas, crear un nuevo Departamento de Participación Ciudadana, Medio Humano y Consulta Indígena. Esto es un paso de transformación institucional muy importante, porque vamos a poder contar con profesionales dedicados, exclusivamente, para fortalecer estas instancias y cumplir con los estándares comprometidos por Chile al adherir al Acuerdo de Escazú, y su mejora continua dentro del SEIA", comenta Moscoso.
Añade que las principales funciones de dicho Departamento serán generar y mantener estadísticas de participación ciudadana y consulta indígena a nivel nacional, y velar por la adecuación de la gestión documental apegada a la normativa y de manera transparente. "Contar con estas estadísticas de participación más detalladas, nos permitirá diseñar e implementar mejores metodologías para realizar actividades acordes con las características de la comunidad", explica.
Capacitación, Guías y Más
Al fortalecimiento institucional mencionado anteriormente, el SEA suma estrategias y herramientas para fomentar la participación ciudadana.
En ese marco, uno de los lineamientos principales es la implementación progresiva del Acuerdo de Escazú suscrito por Chile en 2022. Al respecto, una de las primeras acciones que adoptó el Servicio "fue realizar un diagnóstico para evaluar su incorporación en el SEIA junto con una encuesta en el servicio. Estos son insumos relevantes a la hora de tomar decisiones y poder llevar a cabo un plan de acción concreto para mejorar los estándares en la participación pública, acceso a la información y justicia ambiental", dice Juan Cristóbal Moscoso.
Agrega que ya se han dado pasos importantes para facilitar el acceso a la información, con el uso de algunas herramientas como las capacitaciones: "Durante 2022, se capacitaron más de 7.000 personas, a través de las plataformas del SEA y partimos el año 2023 con un buen pie, porque luego de la publicación de la 'Guía metodológica para la consideración del cambio climático en el SEIA' hicimos, inmediatamente, dos capacitaciones iniciales, tanto a las y los funcionarios del servicio, como a la ciudadanía. En total participaron más de 1.000 personas", detalla.
El especialista asegura que estas instancias permiten entregar insumos importantes para que titulares, consultores, organismos con competencia ambiental y la ciudadanía en general, sean parte activa de los procesos de la evaluación ambiental y de las instancias de participación ciudadana. "Esperamos seguir creciendo en esta línea de acción y, para lograrlo, por ejemplo, tendremos una oferta de alrededor de 13 cursos, a través de la plataforma e-learning 'SEA Capacita' que incluye uno de consulta indígena en el SEIA", acota.
En los últimos años, ha aumentado la PAC en los procesos de evaluación ambiental de los proyectos, señala Juan Cristóbal Moscoso.
Moscoso añade que, en paralelo, el Servicio está desarrollando dos guías: una con estándares para la participación ciudadana y otra para impulsar la participación anticipada de la comunidad en los proyectos que se presentan al SEIA. En relación a ello, recuerda de manera más general que "estamos recibiendo comentarios a las guías y documentos técnicos, a través de comentarios.documentos@sea.gob.cl, lo cual nutre nuestro quehacer, unificando criterios y actualizando estos documentos".
Luego concluye: "Estamos diseñando estrategias de participación acordes a las características de la ciudadanía y estamos enfocados en atender a la población más vulnerable para que se sientan parte de este proceso, que tiene que ver con los estándares que exige Escazú. Por lo mismo, facilitaremos, anticipadamente, los cronogramas de participación, usando un lenguaje comprensible, simple y claro. Es decir, estamos haciendo los monitoreos y mejoramientos para garantizar una participación efectiva en la evaluación ambiental".
Dificultades y Soluciones
Otros actores relevantes que pueden aportar al adecuado desarrollo de los procesos de participación ciudadana son las empresas consultoras que asesoran a los titulares de los proyectos que ingresan a evaluación ambiental.
Un ejemplo es Orbe Consultores, compañía con 30 años de experiencia y más de 200 proyectos aprobados en el SEIA, desde donde comentan las principales dificultades que han enfrentado en los procesos de consulta a las comunidades: "El desconocimiento por parte de los ciudadanos de los mecanismos institucionales, sus plazos e instancias formales. Las personas usan los medios locales, las redes sociales, asambleas y otros mecanismos para expresar sus preocupaciones e inquietudes. Muchas veces los procesos de evaluación ambiental terminan y las comunidades interpretan que aún no han comenzado el proceso de evaluación", señala Javiera Luco, jefa del área de comunidades de la empresa.
Al mismo tiempo, advierte que los mandantes de los proyectos desconocen las oportunidades que abre para la legitimidad del negocio una participación oportuna y abierta al co-diseño y la participación efectiva de las comunidades. "Lo anterior lleva muchas veces a enfrentar los procesos de participación como un check list instrumental, en vez de una acción estratégica", plantea.
La especialista comenta también que como la participación ciudadana no es vinculante y la data social, de tipo cualitativa (aunque científicamente producida), suele tener menor valoración que la data cuantitativa o exacta, muchas conclusiones de estos procesos son desechadas en perjuicio de los proyectos y las comunidades.
Javiera Luco indica que para intentar superar estas trabas y concretar una adecuada participación de las comunidades en dichos procesos, Orbe Consultores decidió tener un equipo interno de comunidades, especialista en la temática, y prepararlo permanentemente para que domine la legislación pertinente (como el Acuerdo de Escazú), la normativa del Servicio de Evaluación Ambiental, así como las técnicas, metodologías y perspectivas adecuadas a aplicar en estos casos, entre otros aspectos.
"Además, durante la investigación de línea base en terreno hacemos capacitación a las comunidades de los mecanismos formales de participación. Del mismo modo, informamos a los clientes de los beneficios de la participación temprana, con tecnologías sociales adecuadas y abierta a la incorporación de los tópicos de consenso que se abren como oportunidades", detalla.
Otra consultora conocedora del tema es Equilibrio Triangular, que reúne a profesionales que han gestionado más de 100 proyectos ante el SEIA con una calificación ambiental favorable. A partir de esa experiencia, su gerente general y socia directora, Mónica Reyne, no duda en señalar que la principal dificultad que han enfrentado con respecto a la PAC es "el desconocimiento de la comunidad respecto a los temas ambientales que se tratan en este tipo de consulta, su alcance y cómo deben participar. Muchas veces, la comunidad confunde este proceso con una negociación con el titular del proyecto para entregar solicitudes de diverso tipo, cuando en realidad, es una reunión informativa de difusión del proyecto, sus partes y obras, para colocar en antecedentes, aclarar dudas e informar, en el caso de una DIA, que no se afectarán aspectos ambientales del área de influencia del proyecto o, en el caso de un EIA, explicar el mismo alcance más los aspectos afectados y cómo el titular los compensará o mitigará".
¿Cómo abordar esta problemática? "Primero, lograr una coordinación y definir bien los objetivos de cada consulta junto al SEA, que son los responsables de convocar, organizar, dirigir y dar los contenidos para este tipo de consultas", responde la ingeniera civil químico, con un diplomado en medio ambiente y conflictos ambientales. Agrega que la capacitación y/o acercamiento temprano de la autoridad a las comunidades también podría facilitar el proceso.
El acercamiento temprano de la autoridad a las comunidades podría facilitar el proceso, sostiene Mónica Reyne.
Luego, Mónica Reyne sostiene: "De acuerdo al conocimiento que hemos desarrollado en nuestros más de 25 años de experiencia en los procesos de tramitación ambiental, se trata de realizar una presentación más bien educativa del proceso en sí, lo más gráfica y visual posible, que introduzca los conceptos de forma simple y visual, de manera que el proyecto se explique por sí solo y a la vez se dejen establecidos y repasen los conceptos básicos, el alcance de la consulta, las definiciones y regulaciones del proceso de tramitación ambiental. De este modo, las personas que participan de la consulta se pueden ir capacitando y entendiendo mejor el proceso en que están involucrados y, al mismo tiempo, se pueden ir respondiendo sus dudas, incorporando sus observaciones y aportes. Todo ello facilita el diálogo, genera confianza y cercanía, y permite colocar el foco en el tema ambiental y su tramitación".
Desde el SEA, Juan Cristóbal Moscoso plantea que más que dificultades, existen múltiples desafíos para seguir avanzando. Según señala, esto parte por dejar de ver la participación ciudadana solo como una etapa y entenderla más bien "como un proceso que debe generar espacios de diálogo, transparentes, con información accesible e inclusiva y considerando la perspectiva de género, de manera de implementar de forma gradual, pero sostenida el Acuerdo de Escazú en Chile".
También considera necesario preguntarse cuánto tiempo nos vamos a demorar en cumplir con esos estándares. Y en relación a eso, concluye: "Para responder a dichos desafíos, estamos mejorando la diversidad de herramientas que tenemos como SEA. Por ejemplo, estamos actualizando plataformas electrónicas, revisando procedimientos de procesos participativos, y fijándonos fechas concretas y realistas para, por una parte, cumplir con la implementación progresiva del Acuerdo de Escazú y, por otra parte, entregar certeza jurídica y técnica dentro del SEIA. Como he señalado en otras oportunidades, la implementación del Acuerdo de Escazú debe ser progresiva y debemos avanzar paso a paso, responsablemente, y, al mismo tiempo, sin retroceder en los estándares de derechos humanos a los que nos hemos comprometido".
Artículo publicado en InduAmbiente 180 (enero-febrero 2023), páginas 70 a 72.
Cómo Ampliar la Participación
Revisamos estrategias para elevar y mejorar la participación ciudadana en los proyectos presentados al SEIA.
