¿Cómo Impulsar la Desalación?

Frente a la inquietante escasez hídrica que afecta a nuestro país, cada vez son más los que miran hacia el mar. Es que, con más de 4.000 kilómetros de costa, la alternativa de la desalinización para obtener agua apta para consumo humano o productivo resulta atractiva y, en algunos casos, viable y conveniente. Así ocurre con la veintena de plantas desaladoras de tamaño industrial que ya operan en Chile, la mayoría en el sector minero, a la que se suma una cantidad creciente de proyectos en construcción o en evaluación ambiental.

Pese a ello, aún persisten diversas barreras para desarrollar este tipo de iniciativas. A continuación, especialistas del sector privado analizan los principales obstáculos y plantean opciones para impulsar iniciativas sostenibles que permitan aprovechar el agua de mar.

Barreras Regulatorias

Buena parte de las dificultades que hoy frenan el crecimiento de la desalinización en nuestro país proviene del ámbito regulatorio.

Ivo Radic, representante general para Chile de la Asociación Latinoamericana de Desalación y Reúso de Agua (ALADYR), lo resume de esta manera: "En el mejor de los casos, los trámites para iniciar la construcción de una planta desaladora en Chile demoran alrededor de tres años. Existen vacíos legales y normativos, paralelismo institucional e impugnaciones de grupos no vinculantes, que son parte de las rémoras que padece el sistema chileno a la hora de implementar la desalación como solución a la escasez de agua, tal como lo hizo saber la abogada María José Zegers en un reciente congreso de ALADYR".

Ivo Radic señala que hay vacíos regulatorios que frenan el avance de la desalación.

A su vez, Daniel Loyola, abogado e integrante del Comité Legal de la Asociación Chilena de Desalinización (ACADES), sostiene que "la mayor barrera legal es la falta de certeza jurídica respecto de la regulación aplicable a distintas etapas de un proyecto de desalación, lo cual, evidentemente, dificulta que se tomen decisiones de inversión". En la misma línea, añade que no existe "una concepción clara de la desalación como industria integral, y en consecuencia una regulación omnicomprensiva de toda la cadena de valor, pasando desde la extracción y el uso y goce del agua desalada, hasta su transporte, distribución y consumo".

El especialista plantea que, en el escenario descrito, la desalación en Chile ha sido impulsada esencialmente para dar solución a problemas privados, en especial en el sector minero, con proyectos particulares para cada caso, "desaprovechando economías de escala, maximizando impactos ambientales y económicos y desperdiciando la posibilidad de hacer un diseño estratégico y racional que permita que la desalación sea una industria multipropósito. En este sentido, se echa mucho de menos una visión estratégica del Estado, como ocurre en el mercado eléctrico".

Otras barreras regulatorias señaladas por Loyola son "las incertezas vinculadas al aseguramiento del uso y disposición del agua, la compatibilidad territorial de los proyectos, y las dificultades del uso del territorio, en especial en lo referido al transporte del agua". Asimismo, llama la atención sobre "la tramitación excesiva y desintegrada de los permisos necesarios para la construcción y operación de proyectos de desalación, con criterios sectoriales que muchas veces no conversan entre sí".

Por último, advierte que la evaluación ambiental de estas iniciativas "debe ser uno de los puntos más críticos y donde más atención y horas de trabajo debe dedicarse. Más aún en un contexto de cambio climático, de evidencia científica no completamente acorde con los efectos de los proyectos en el entorno, la ausencia de criterios, normas y reglas claras para evaluar estos efectos. Y todo lo anterior al amparo del principio precautorio que es una base importante de nuestro derecho ambiental".

¿Bien de Uso Público?

Un aspecto que genera controversia al tratar de avanzar en materia regulatoria es la "propiedad" del agua desalada. De hecho, en enero de 2018 se presentó un proyecto de ley, que hasta hoy sigue en su primer trámite en el Senado, sobre "el uso de agua de mar para desalinización", que entre sus propuestas centrales busca declarar el producto obtenido en estas plantas como bien nacional de uso público. Esto, con miras a evitar la "concentración de derechos de aprovechamiento" que se ha dado con las aguas superficiales, y considerando que el mar territorial chileno es de "dominio público". En ese marco, la iniciativa plantea que los privados no podrían tener "propiedad" ni comercializar estas aguas tratadas, pero sí usarlas en la cantidad, plazo y forma en que acuerden con el Estado.

En ALADYR la postura es absolutamente contraria: "El agua desalada es un producto industrial, no se encuentra en la naturaleza. Para producirla es necesario incurrir en procesos y costos. Pretender atribuirle el carácter de bien nacional de uso público es como decir que el agua embotellada es un bien de uso público y que por tanto no puede comercializarse", plantea su representante para asuntos legales, José Ignacio Zaldívar.

Ivo Radic complementa la idea indicando que "no se puede dar al agua de mar el mismo trato que a las provenientes de fuentes continentales porque, mientras la última es escasa en Chile, la primera es prácticamente inagotable".

En opinión de Daniel Loyola, en tanto, "el asunto del dominio del agua desalada está bastante resuelto en nuestra legislación estableciendo que las aguas son bienes nacionales de uso público. No obstante, la cuestión filosófico-jurídica sobre la propiedad del agua desalada tiene menos relevancia de la que se suele pensar. Lo que resulta decisivo para el desarrollo de estos proyectos en Chile, más que la determinación del carácter de apropiabilidad privada, es garantizar y entregar a los inversionistas las mayores certezas posibles sobre el uso, goce y disposición del agua desalada, de modo que se puedan prever con suficiente razonabilidad las condiciones sobre las cuales se sustentarán las decisiones de inversión. Y este aseguramiento, puede venir ya sea del dominio sobre el agua desalada, como también de un título jurídico para usar, gozar y disponer de ella, tal cual ocurre por ejemplo con las sustancias minerales". A juicio del abogado de ACADES, se debería avanzar en esta última dirección, toda vez que la regulación actual elude este tema y para desarrollar proyectos de desalación solo requiere una concesión marítima que otorga uso y goce sobre el terreno de playa, el fondo del mar y porciones de agua en éste.

Se requieren certezas sobre el uso, goce y disposición del agua desalada, dice Daniel Loyola.

Financiamiento y Operación

En Chile, las grandes plantas desaladoras están casi exclusivamente enfocadas en satisfacer la demanda de la gran minería. "Esto es en parte, porque solo esta industria tiene los recursos necesarios para realizar estos proyectos", dice Loyola.

Según datos del Ministerio de Obras Públicas, el costo de inversión en una desalinizadora de 1 m3/s está entre los US$100 y US$120 millones. El costo de producción, en tanto, a nivel de planta está en cerca de los US$0,5 por metro cúbico de agua generada, principalmente asociado a la energía requerida por el proceso de osmosis inversa que es la tecnología más usada para desalar.

Esas cifras –que, por ejemplo, en el caso de la producción representa el doble de lo que cuesta producir un metro cúbico de agua en Santiago a partir de recursos continentales– revelan otro obstáculo relevante para el avance de esta alternativa en nuestro país. De hecho, las autoridades gubernamentales han señalado que la desalinización es una solución competitiva para la zona norte, o centro-norte, y particularmente la costera; mientras que para áreas como la Región Metropolitana sigue siendo muy costoso.

Frente a eso, el representante de ACADES señala que "si se quiere impulsar la desalación como una solución multipropósito para la crisis hídrica, apuntando a la agricultura, consumos industriales no mineros e incluso consumo humano, parece razonable estudiar políticas públicas de subsidios o incentivos para satisfacer esa demanda". Luego, añade que se podría aplicar un modelo similar al utilizado a fines de los 90 con las concesiones de obras públicas, en que el Estado ofreció mecanismos de ingresos mínimos garantizados, que en algunos casos se mantienen hasta hoy. "Eso dio muchas certezas para la bancabilidad de los proyectos y, en el caso de la desalinización, podría ser duplicado para proyectos multipropósitos en donde hubiera varios potenciales consumidores, pero todos ellos disgregados y con necesidades de uso muy diversas", acota.

El abogado comenta también que hay distintas formas de diseñar y pensar un proyecto de desalación, las cuales dependen, entre otros factores, de las necesidades del consumidor final y de las restricciones presupuestarias asociadas al proyecto. En ese contexto, opina que una alternativa que favorecería el desarrollo de la desalación es que el consumidor final suscriba un contrato de largo plazo para la compraventa de agua con alguna empresa que tenga o vaya tener una planta desaladora, ya que así "los riesgos asociados a este tipo de proyectos se pueden distribuir razonablemente entre las partes".

Desde ALADYR, entregan más antecedentes respecto de las opciones que existen para financiar la desalinización. Según una recopilación hecha por el especialista en desarrollo de proyectos y director de dicha Asociación, Patricio Martiz, se puede indicar que, aparte de un subsidio directo del Estado a las tarifas totales, existen tres modelos para tarificar la prestación de servicios de desalación, que se describen en los siguientes casos:

• La empresa prestadora es capaz de construir una desaladora y prestar el servicio al sector doméstico y a su vez a uno o varios terceros industriales, mineros o agrícolas. Es decir, vende por fuera del servicio regulado. ¿Cómo funciona? "Se tiene una tarifa regulada incrementada por el uso de agua desalada, y cuando la empresa realiza la venta a un industrial como servicio no regulado, se hace un descuento como fracción de la ganancia de la venta industrial al servicio doméstico", explica Ivo Radic.

• La empresa prestadora no tiene cómo asumir los costos de la desaladora o no puede traspasarlos a las tarifas. En este caso, el Estado se encarga de la construcción (CAPEX) y la empresa de los costos de operación (OPEX). "La dinámica sería la siguiente: en el cruce de CAPEX más OPEX no se incluye la inversión de la planta debido a que es asumido por el Estado, por tanto, la tarifa sólo se ve afectada por el costo de operación. En este caso no se reflejan los costos reales o totales de la inversión, por ende, no hay una efectiva señal de escasez y de asignación de costos. Así ocurre con la planta Nueva Atacama, recién inaugurada en la III Región", ejemplifica el ingeniero y también gerente general de VIGAflow.

• Se construye una planta desaladora sólo como obra de seguridad para garantizar agua en ciertas épocas, como el verano. "En este caso en la tarifa sólo se carga el costo de CAPEX. Se usa la planta a demanda, y los costos de operación se van transfiriendo mediante un recargo por el uso del agua producida por la desaladora", indica el representante de Aladyr.

La osmosis inversa es la tecnología más usada para desalar. Su consumo de energía incide fuerte en el costo de producción.

En relación a posibles subsidios, Ivo Radic afirma: "Las condiciones climáticas, poblacionales y económicas debieran motivar a los líderes a crear incentivos para que la desalación crezca y esté al alcance de todos por medio de estímulos fiscales y subsidios para el uso potable y de saneamiento. Existen ejemplos puntuales, como el financiamiento por parte del Estado de la inversión de la planta desaladora Nueva Atacama (400 l/s) y también el financiamiento de alrededor de 20 pequeñas plantas desaladoras solares que Indespa (antes Subpesca) financió para caletas de pescadores. Otra forma de subsidio, pero privado, serían las plantas multipropósito o multiclientes (consumo humano, industria, agricultura) en las que las tarifas de quienes tienen mayor propensión a pagar ayudan a financiar a quienes tienen una menor, como sería el agua para riego. Por otra parte, se deberían crear incentivos para realizar este tipo de proyectos, que los haga más atractivos económicamente (versus otras alternativas de inversión), en el entendido de que son un bien muy necesario para la sociedad y el medio ambiente, similar a lo que ocurre con las ERNC".

Impactos Ambientales

El impulso a la desalinización debe ir acompañado de una preocupación por minimizar los impactos ambientales de estas iniciativas, para que sean efectivamente sostenibles.

En ese contexto, desde ACADES, Daniel Loyola indica que "es muy importante que en el diseño de los proyectos de desalación se incorporen tempranamente las mejores prácticas internacionales vinculadas a la captación del agua de mar, así como a la descarga del agua de rechazo". Lo mismo recomienda para el proceso de osmosis inversa, en sus distintas etapas: pretratamiento, presurización, separación de las sales y estabilización del agua.

Además, se debe "trabajar en planes de eficiencia energética en la operación de las plantas y que ésta provenga de fuentes renovables, así como también optimizar el uso de productos químicos en el post tratamiento del agua", advierte Loyola.

Por su parte, Ivo Radic advierte que "algunos detractores de la desalación proveen una visión muy negativa de la compatibilidad de las plantas desaladoras con el medio marino. Hacen ver el efluente de descarte, que es el resto del agua que no fue purificada (concentrado o salmuera), como una especie de compuesto capaz de acabar con la vida marina, cuando en realidad se ha comprobado en estudios en el extranjero y otros realizados acá mismo en Chile, que eso no es correcto". Al mismo tiempo, asegura que esta corriente más salina se descarga cumpliendo estrictos estándares mundiales, como la norma española o australiana.

El representante de ALADYR también comenta que hay opciones para minimizar el impacto de la descarga de la corriente de concentrado. "Entre ellas, combinarla con otra fuente de agua para diluirla antes de que llegue al mar, así como diseños apropiados de los emisores marinos, las membranas BMED (bipolar membrane electrodialysis) y la sustracción de minerales", concluye.

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RECUADRO:

Más Desafíos

Los especialistas del sector privado plantean otros desafíos que se debieran abordar para impulsar las inversiones en desalinización en Chile.

Desde ALADYR, la abogada María José Zegers, expone: "Es necesario incluir a las plantas desaladoras en un proyecto de ordenamiento territorial para destinar espacios exclusivos para su instalación. También, dada su relevancia para los intereses nacionales, lo proyectos de este tipo deben gozar del derecho de imponer la servidumbre sobre los terrenos de privados, y de obtener los permisos para atravesar bienes nacionales de uso público".

A su vez, Daniel Loyola indica primero que la desalación puede y debe jugar un rol trascendental en la adaptación al cambio climático. En ese mismo contexto, advierte que el desarrollo de estos proyectos debe necesariamente considerar los efectos de este fenómeno, tanto en la producción de agua desalada como en el emplazamiento de la infraestructura.

El representante de ACADES agrega que los desarrolladores de estas iniciativas también deben preocuparse de mantener un adecuado relacionamiento comunitario, entendiendo que esto permite generar un círculo virtuoso que beneficia tanto a los proyectos como a las comunidades. "En este sentido, los proyectos de desalación deben incluir lo más tempranamente posible a las comunidades en donde se emplazarán, hacer el proyecto también de las comunidades, y encontrar las sinergias necesarias para facilitar el desarrollo sostenible de este tipo de inversiones", apunta.

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DATOS:

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Metros cúbicos por segundo (m3/s) es la capacidad producción de agua desalada en Chile, según datos del Ministerio de Obras Públicas. Los proyectos en construcción y evaluación ambiental suman otros 13 m3/s.

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Plantas desaladoras implementará la sanitaria Essbio-Nuevo Sur: una en Iloca, que estaría lista en 2022, y otra en Pichilemu, programada para 2023. Serán las primeras de la zona centro sur del país.

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Guía para la evaluación ambiental de proyectos industriales de desalación en jurisdicción de la Autoridad Marítima, publicó la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante el pasado 15 de noviembre. El documento unifica los criterios para ejecutar líneas de base de medio marino para iniciativas que produzcan sobre 1.000 m3/día y para las captaciones de agua de mar de 7.500 m3/día o más.

Artículo publicado en InduAmbiente 173 (noviembre-diciembre 2021), páginas 16 a 20.