El 10 de enero pasado, el Gobierno ingresó a tramitación en el Senado un proyecto que denominó “Evaluación Ambiental 2.0”, el cual reforma y actualiza la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, con el objetivo de optimizar el funcionamiento de los distintos instrumentos de gestión vigentes en esta área.
En ese marco, la iniciativa plantea diversas modificaciones relacionadas con el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), que –según el Ejecutivo– permitirán reforzar la prevención de los efectos negativos que los proyectos de inversión generan en su entorno natural y humano, incentivando la participación ciudadana en los procesos de evaluación y, al mismo tiempo, contribuirán a entregar mayores certezas a los inversionistas ya que se reducirá el componente político en estos procedimientos.
En este artículo se resumen las principales propuestas de esta iniciativa legal y especialistas de distintas consultoras ambientales analizan su contenido y plantean algunos aspectos que, a su juicio, se podrían mejorar.
Principales propuestas
Uno de los principales ejes de la reforma apunta a mejorar el funcionamiento del SEIA, con miras a dar mayor certeza a todos los actores y reducir los tiempos totales de tramitación de los proyectos de inversión.
En ese contexto, las principales propuestas son las siguientes:
· Tecnificación de las decisiones y eliminación del componente político:
Se otorgan más atribuciones al Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y se eliminan las instancias políticas que hoy deciden el destino de los proyectos, como las Comisiones de Evaluación Ambiental (COEVA) conformadas por los Delegados Presidenciales y los Secretarios Regionales Ministeriales que hoy están a cargo de dictar las Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA). Con la reforma, esta decisión quedaría en manos de las Direcciones Regionales del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), que actualmente elaboran el Informe Consolidado de Evaluación y sugieren una calificación favorable o desfavorable, y deberán aprobar o rechazar los proyectos basándose en los antecedentes técnicos y la evidencia científica presentes en cada caso. Los proyectos interregionales se evaluarían desde la Dirección Ejecutiva del SEA.
Al mismo tiempo, las eventuales reclamaciones a las RCA de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) serían resueltas por la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental, prescindiendo de otra instancia política ampliamente cuestionada como es el Comité de Ministros.
• Se crea un recurso de reclamación único y simplificado:
En relacion con lo anterior, la propuesta crea un recurso de reclamación único que integraría el procedimiento administrativo y judicial, con miras a evitar tiempos excesivos de tramitación en estos casos. Este instrumento sería conocido por la Dirección Ejecutiva del SEA y tendrá un plazo perentorio para ser resuelto, con una regla de silencio negativo que permitirá al reclamante dirigirse al Tribunal Ambiental competente si no se resuelve dentro de ese plazo.
• Participación ciudadana en Declaraciones de Impacto Ambiental:
Se elimina el requisito de justificar las cargas ambientales para que se pueda abrir un proceso de participación ciudadana. Ahora solo bastará una solicitud formulada por 10 personas naturales directamente afectadas, o dos organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, por escrito y dentro de plazo.
· Impactos acumulativos y sinérgicos:
Con miras a considerar los impactos acumulativos y sinérgicos en la evaluación de proyectos en el SEIA, la propuesta establece el deber de los titulares de incorporar la información de los proyectos con RCA, se encuentren o no ejecutados, y de aquellos que se encuentren en evaluación al momento de ingresar la DIA o EIA, que se encuentren en el área de influencia.
· Ajustes en normas de ingreso al SEIA:
Primero, se proponen adecuaciones para aclarar el alcance de algunas reglas generales de ingreso, descripción y calificación de proyectos y actividades; y se establecen hipótesis donde dichos proyectos o actividades deberán calificarse negativamente o se tendrá que poner término anticipado a su tramitación.
Además, se ajustan algunas tipologías de ingreso contempladas en el artículo 10 de la Ley, con miras a actualizar este listado. En particular, se eliminan: el umbral de 3 MW para la tipología de la letra c), sobre centrales de generación eléctrica; la mención de "suelos frágiles" en la tipología contenida en la letra m), relativa a proyectos forestales; y las menciones a "estaciones de servicio" y "transporte" de sustancias peligrosas, en las letras e) y ñ), respectivamente. Por otra parte, se incorpora dos nuevas tipologías: una relativa a proyectos de producción y almacenamiento de hidrógeno, de carácter industrial; y otra relacionada con proyectos de desalinización de carácter industrial, y extracción intensiva de agua de mar.
La reforma a la Ley 19.300 también pretende otorgar más herramientas para mejorar la respuesta frente al daño ambiental, facultando al Consejo de Defensa del Estado para presentar acciones legales a todo evento. Además, crea mecanismos para disminuir las asimetrías al momento de presentar pruebas y establece que el plazo para interponer la demanda será de cinco años contados desde la última manifestación evidente e íntegra del daño.
Asimismo, el proyecto de ley busca robustecer el ordenamiento territorial, fortaleciendo y facilitando el uso de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). Al respecto, el Ministerio del Medio Ambiente tendrá un rol más relevante, pero manteniendo la autonomía de los otros organismos. Se reducirán los requisitos para que un instrumento sea sometido a EAE y los proyectos que hayan pasado por ésta podrán reducir en un 30% los plazos de evaluación en el SEIA.
Aciertos y mejoras
Uno de los actores que mayor conocimiento tienen del funcionamiento del SEIA son las empresas consultoras que prestan asesoría especializada permanente a las empresas que someten sus proyectos a evaluación ambiental y las asesoran en el cumplimiento de sus obligaciones en esta materia. Considerando aquello, a varias de ellas les planteamos tres preguntas abiertas para que expusieran lo que, a su juicio, son los principales aciertos de la propuesta legal planteada por el Gobierno, y también hicieran algunos aportes con los que se podría mejorar esta iniciativa. A continuación, detallamos sus respuestas.
Preguntas:
1.- ¿Qué propuestas planteadas en el proyecto de ley “Evaluación Ambiental 2.0” considera más acertadas, y por qué?
2.- ¿Qué aspectos de dicha propuesta legal cree necesario cambiar o mejorar para garantizar un equilibrio entre el crecimiento económico y el resguardo de las personas y el medio ambiente?
3.- ¿Qué otras modificaciones no consideradas en dicho proyecto de ley se podrían incluir para robustecer el funcionamiento del SEIA?
Respuestas:
CRISTÓBAL FERNÁNDEZ
Orbe Consultores
Gerente Área Legal y Gestión de Permisos
1.- Son varias modificaciones interesantes y acertadas en función de diagnósticos compartidos, pero me referiré a 3.
En primer lugar, la que me parece más importante, es la que racionaliza el sistema recursivo en contra de las Resoluciones de Calificación Ambiental, integrando en un solo recurso al titular y terceros directos y absolutos, y desterrando la vía de una posible invalidación de una RCA por solicitudes que se pueden presentar hasta casi 2 años después de emitida. Eso resulta un período de incertidumbre fenomenal, sin contar con la posible discusión judicial que puede seguirse en contra de lo que se resuelva por invalidación, hasta la Corte Suprema. Establecer un recurso único, con plazos claros, y que sea, además renunciable administrativamente para ir directamente a la vía judicial, era y es una exigencia básica, mínima, que hoy no existe.
También resulta notable el reconocimiento y rol que se le asigna a los consultores ambientales y a los facilitadores de procesos de Participación Ciudadana Temprana. Respecto de los consultores, redundará, por una parte, en mejorar la calidad de las DIA y EIA que ingresen a proceso, pero más importante aún, en reducir la dedicación que hoy ocupa a buena parte de los profesionales de los Servicios Regionales de Evaluación Ambiental en revisión de pertinencias, en desmedro de sus funciones principales de evaluación ambiental. No se entiende, con todo, porqué el rol de los consultores se limita, en este caso, a las consultas de pertinencia de modificaciones de proyectos, y no a la de proyectos nuevos, en los que resulta incluso más sencilla la determinación. Respecto de los facilitadores, la modificación permite acercar a la ciudadanía a los proyectos de inversión y contribuye a su entendimiento, a saber sus razones, a vincular a los titulares con las sensibilidades de las comunidades, ofreciendo oportunidades de diálogos anticipados y preventivos, de los cuales es esperable, cada vez más, buenos resultados.
Por último, me parece muy relevante favorecer la tramitación expedita de determinados tipos de proyectos o actividades de carácter urgente, tales como aquellos destinados a atender necesidades públicas impostergables; que correspondan a servicios que no puedan paralizarse sin generar serio perjuicio al país; o que tengan por objetivo reducir efectos adversos, o generen efectos positivos, sobre el medio ambiente. Las prioridades en la atención de servicios públicos no pueden obviarse ni complicarse producto de evaluaciones de impacto ambiental excesivamente prolongadas. Asimismo, parece relevante integrar instrumentos y considerar la reducción de plazos de tramitación para aquellos proyectos que hayan sido específicamente planificados mediante un instrumento que se haya sometido a EAE.
2.- A propósito de la evaluación acumulativa y sinérgica de las modificaciones de proyectos, cuando se solicita que la evaluación de impacto ambiental considere la suma de los impactos provocados por la modificación y el proyecto o actividad existente, incluidos todos los del área de influencia que cuenten con RCA, debiera explicitarse que en esa suma acumulativa y sinérgica, se deben sumar no solo los impactos, sino que las medidas de control, gestión, mitigación, reparación y /o compensación contemplados por los proyectos agregados. Los proyectos usualmente contemplan medidas de control y manejo de sus impactos, por lo que en la cuenta final de los impactos que afectan los componentes ambientales, no sólo inciden las fuentes de los impactos que se agregan y afectan sinérgicamente, sino que también la resta, mitigación o compensación de los mismos, de manera tal que la ecuación reconozca todas sus partes y no duplique los efectos.
3.- Me parece que nunca se ha abordado con decisión la posibilidad de determinar o consensuar con el Servicio de Evaluación Ambiental, Términos de Referencia para el sometimiento de proyectos al SEIA. Este instrumento de gestión permitiría conducir las evaluaciones distinguiendo lo importante de lo que no lo es, concentrando los esfuerzos en agotar una evaluación de impacto ambiental de los impactos ambientales principales y relegar a segundo plano, de validación, aquellos que no lo son.
Aparte, la revisión de las tipologías de las letras c), e), m) y ñ) del artículo 10 no parece agotar la discusión sobre ellas. Faltaría revisar la tipología de la letra h) de proyectos inmobiliarios, en el sentido de precisar que su evaluación constituye una excepción asociada a la existencia de áreas latentes y saturadas, siendo ese el objeto y sentido de su evaluación; la de la letra g) de proyectos de desarrollo urbano fuera de instrumentos de planificación evaluados estratégicamente, en el sentido de hacerla necesaria cada vez que se trate de proyectos fuera de áreas urbanas reguladas, más que fuera de instrumentos de planificación territorial evaluados estratégicamente, pero que no son regulatorios respecto de ese territorio; la letra e) en cuanto a reconocer los centros de distribución como terminales de transporte de carga; y la letra s), de humedales urbanos, en términos de establecer la necesidad de declaración oficial de humedales urbanos como requisito para su aplicación.
Por último, otro orden de materias que sería deseable encontrar en una modificación de la ley, dice relación con el reconocimiento de la existencia de un conjunto de medidas de mitigación o compensación cuya aplicación a un proyecto determinado, es el resultado de una preevaluación y exigencia legal, y no de la existencia de ninguno de los efectos características y/o circunstancias del artículo 11 de la Ley que determinan la necesidad de un EIA. Es el caso de las mitigaciones de ruido para alcanzar el cumplimiento normativo, de una reforestación de un plan de manejo forestal para compensar la corta de bosque, de las obras viales determinadas en los informes de mitigación vial que acompañan un permiso de edificación, o de un programa de compensación de emisiones atmosféricas en cumplimiento de un plan de descontaminación o prevención. Todas ellas son medidas previstas y preestablecidas por el legislador y su existencia no es consecuencia de la identificación de un impacto significativo en un EIA, como lo ha entendido equívocamente más de una vez la Corte Suprema, sino que de la mera aplicación o exigencia legal. Es hora de reconocerlas y distinguirlas de las medidas de mitigación, reparación y compensación derivadas de impactos significativos no regulados.
JULIA COTLAR
Gestión Ambiental Consultores (GAC)
Líder del Área Normativa
1.- Dentro de los aspectos más interesantes que plantea la reforma se consideran los siguientes:
-Incorporación de declaración jurada en reemplazo de Consulta de Pertinencia para proyectos con RCA. Esto permitirá que la autoridad pueda contar con mayores recursos para la tramitación de proyectos, dejando en manos del titular la obligación de evaluar a priori si su proyecto debe o no ingresar al SEIA.
-Incorporación de nuevos literales de ingreso. Considerando que existen muchos proyectos vinculados a producción y almacenamiento de hidrógeno verde y proyectos de desalinización de carácter industrial, y extracción intensiva de agua de mar, que se están sometiendo a evaluación ambiental, resulta necesario que estén expresamente contemplados como causal de ingreso.
-Término del procedimiento por incompatibilidad con Instrumento de Planificación Territorial. Este punto es relevante ya que actualmente los pronunciamientos relacionados a la incompatibilidad territorial terminan siendo parte de todo el proceso de evaluación, muchas veces llevando a un pronunciamiento de RCA desfavorable, por lo que su incorporación temprana debiera evitar la dilación innecesaria de proyectos que no podrán ser calificados ambientalmente favorables en razón de ello.
-Evaluación de impactos acumulativos. Esto permite dimensionar integradamente los efectos de un proyecto y de esta forma proponer medidas acordes.
-Reducción de plazos en DIA para proyectos urgentes.
-Incorporación de delitos ambientales dentro de la Ley. Resulta de gran ayuda y otorga certeza jurídica que la Ley señale expresamente, por ejemplo, a la declaración jurada como eximente de responsabilidad penal, las responsabilidades del consultor y la labor de la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) frente a diversos incumplimientos.
2.- Algunos aspectos que se podrían mejorar:
-El Comité Técnico, señalado en el artículo 86, no elimina totalmente el elemento político tan criticado en el sistema. Así, si bien existe un procedimiento de Alta Dirección Pública que aseguraría aspectos técnicos en la elección de ciertas autoridades, ello no obsta a que exista un componente político no totalmente eliminado en la reforma, pues dichos cargos siguen siendo de exclusiva confianza por lo que su remoción sigue dependiendo de aspectos políticos.
-Revisar la eliminación de las letras e) estaciones de servicio y letra ñ) transporte. No parece razonable que se eliminen literales de ingreso de actividades que en la actualidad existen y son evaluadas ambientalmente. Sobre todo, porque se trata de actividades que se incluyeron precisamente por corresponder a faenas especialmente delicadas.
3.- Otras modificaciones con que se podría robustecer el funcionamiento del SEIA:
-Regulación de la Consulta de Pertinencia en casos de proyectos que no cuenten con RCA. Es importante que la ley regule esta hipótesis.
-Inclusión en artículo 10 de causal de ingreso por criterio preventivo cuando pueda caber en alguna de las hipótesis del artículo 11. Actualmente existen muchos casos en que la Corte Suprema se ha pronunciado sobre el ingreso de proyectos al SEIA, que no solo no cuentan con causal de ingreso, sino que además cuentan con una resolución del SEA que señala que el proyecto no debe ingresar al sistema. Sin embargo, en sus argumentos, el órgano judicial señala que más allá de no existir una causal tipificada por la ley, los proyectos deben ingresar por criterio preventivo ya que podrían provocar alguno de los efectos, características o circunstancias señaladas en el artículo 11 de la misma ley, declarando expresamente que el catálogo del artículo 10 no es taxativo (a pesar de todas las interpretaciones doctrinales y jurisprudencia en sede administrativa que habían dicho lo contrario). Por lo anterior, es que podría ser útil la inclusión de una causal de ingreso que considere la reciente jurisprudencia de la Corte Suprema, de manera que se otorgue certeza a los titulares respecto de su obligatoriedad de ingreso al SEIA.
MARCELA ALDAY
Gerente Técnico de Jaime Illanes & Asociados
1.- La eliminación del Comité de Ministros y las Comisiones de Evaluación Ambiental (COEVA) para la resolución de proyectos. Con esto se minimiza la discrecionalidad sin fundamento técnico.
2.- La ampliación de plazos para el término anticipado introduce una incertidumbre innecesaria en la tramitación ambiental de un proyecto. Si un proyecto claramente requiere de mejor o más información para ser resuelto, es relevante que esto se determine en un plazo muy acotado, evitando que el inversionista pierda tiempo en una tramitación sin destino.
3.- No es evidente que este proyecto de ley logre realmente reducir plazos de tramitación de proyectos. Al respecto, podría ser apropiada una modificación radical que privilegie e incentive la presentación de DIAs con compromiso de someterse a un proceso de evaluación y certificación de conformidad.
Al respecto, el artículo 18 ter de la Ley Nº 19.300 establece: "Los titulares, al presentar una Declaración de Impacto Ambiental, podrán incluir, a su costo, el compromiso de someterse a un proceso de evaluación y certificación de conformidad, respecto del cumplimiento de la normativa ambiental aplicable y de las condiciones sobre las cuales se califique favorablemente el proyecto o actividad. En este caso, dicha Declaración deberá ser calificada en un plazo máximo de treinta días, sin perjuicio de lo establecido en el artículo precedente. Para estos efectos, la Superintendencia del Medio Ambiente llevará un registro de las personas naturales y jurídicas acreditadas, que realicen la evaluación y certificación de conformidad de las Resoluciones de Calificación Ambiental. El reglamento determinará los requisitos, condiciones y procedimientos necesarios para su administración y funcionamiento".
Este articulado hoy es letra muerta.
ROMUALDO ZÚÑIGA
Ambiental y Sectorial
Subgerente Técnico
1.- En primer lugar, es importante destacar lo relevante del proyecto "Evaluación Ambiental 2.0" respecto a la actualización de las problemáticas ambientales de hoy, que difieren por mucho de lo establecido hace 30 años atrás. Se observa con fuerza la reciente incorporación de la adaptación a la variable cambio climático cuyos aspectos ya han sido incorporados en la reciente actualización del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y en el criterio de evaluación en el SEIA: Cambio climático en la evaluación ambiental del recurso hídrico y la Guía metodológica para la consideración del cambio climático en el SEIA (segunda edición).
En este sentido, resulta relevante el fortalecimiento del SEIA en cuanto a la dotación de herramientas y su fortalecimiento en la toma de decisiones de evaluación centrándose netamente en lo técnico para evaluar los impactos ambientales y sus medidas, reforzando de esta manera el principio preventivo y no dejando la toma de decisión en la vereda de lo político. Esto permite avanzar en la certeza y predictibilidad del sistema para el desarrollo de un determinado proyecto al tener conocimiento sobre los estándares de evaluación y tiempos. Así se puede construir una correcta planificación ambiental.
2.- El crecimiento económico siempre debe ir de la mano del resguardo de las personas y el medio ambiente. Es por esto que las distintas políticas y proyectos deben fomentar la educación, la innovación y la transición hacia prácticas sostenibles, para de esta forma asegurar su salvaguarda.
En este aspecto una de las oportunidades es cómo regular la participación temprana y facilitación de la participación ciudadana en las DIA, con la finalidad de definir una base metodológica que sustente este proceso, que defina los tiempos que se puede extender, para entregar certezas a la comunidades e inversionistas.
3.- Un aspecto clave que debe asegurarse en este proceso es la gobernanza de las interrelaciones existentes entre los distintos stakeholders, las cuales podrían encaminarse hacia su estandarización y circunscritas a los temas de su competencia, para poder dimensionar de mejor forma los impactos y costos que hoy en día se encuentran ocultos para los distintos proyectos. Se deben sentar las bases de forma clara, evitando generalidades y ambigüedades, para no ingresar en el terreno de las percepciones y/o ideologización, basándose en las competencias técnicas y previamente regladas.
Lo anterior debe ser apoyado con una planificación eficiente entre los titulares, comunidades y las autoridades para establecer plazos realistas y una programación clara para cada etapa del proceso. Otros aspectos necesarios son: la retroalimentación oportuna de las distintas presentaciones, revisiones y aprobación documental, para una gestión más eficiente de la información; la capacitación a los involucrados tanto al sector público como al privado, para mejorar la comprensión de los requisitos y así agilizar la preparación de los documentos; promover la coordinación efectiva entre diferentes entidades involucradas en la evaluación ambiental evitando duplicidades y agilizando el proceso; establecer un proceso de revisión periódico para identificar las áreas de mejora, implementar los cambios y optimizar la eficiencia del proceso.
Todo esto permitirá dar las certezas necesarias para el desarrollo y crecimiento económico de nuestro país.
LISETTE PÉREZGrupo Atia
Director Gerente
1.- De las propuestas indicadas en el proyecto de ley “Evaluación Ambiental 2.0” las que me parecen más acertadas son las relacionadas al reemplazo de la carta de pertinencia por una declaración jurada, lo que disminuye tiempo administrativo para ambas partes; y por otro lado, la eliminación de instancias de deliberación política, como el Comité de Ministros y las Comisiones de Evaluación Ambiental, lo que disminuye los tiempos en la aprobación de proyectos y la variable política.
2.- En mi opinión, deberían haberse revisado la tipología de los proyectos que deben entrar al SEIA a través de Estudio y Declaración, considerando los que actualmente están afectando de mayor manera a nuestro medio ambiente como país, agregando una mirada más asociada al entorno y a la dimensión del daño que éstos puedan provocar. Es decir, priorizar de mejor manera los proyectos que sí o sí deben entrar al SEIA.
3.- Algo relevante que se podría haber incluido son el fortalecimiento de las competencias del personal asociado al Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), dado que aumenta su relevancia al fortalecer el carácter técnico-científico de la evaluación y calificación ambientales de los proyectos productivos, al dotar de mayores atribuciones al SEA calificando los proyectos sin sesgo político y más técnico. Por lo tanto, se debe trabajar ahora en robustecer esas competencias, aumentando la dotación, generando equipos de trabajo por ejemplo por tipologías de proyectos, lo que puede ser desarrollado a nivel nacional.
Artículo publicado en InduAmbiente n° 186 (enero-febrero 2024), páginas 60 a 65.
