Ley REP: en Marcha Lenta

El pasado 20 de enero se vivió un importante hito para el avance del reciclaje y de la Responsabilidad Extendida del Productor (REP) en Chile: comenzaron a regir las exigencias para los sectores regulados por la Ley 20.920, partiendo por los neumáticos, el primero de los seis productos priorizados que cuenta con metas de recolección y valorización una vez que se transformen en residuos.

La puesta en marcha, eso sí, ha sido muy lenta. De acuerdo al Decreto Supremo Nº 8/2019, a la fecha mencionada todos los importadores que colocan neumáticos por primera vez en el mercado nacional debían estar registrados en algún sistema de gestión, individual o colectivo, para hacerse cargo de los neumáticos fuera de uso (NFU) y empezar a responder a las obligaciones definidas en la norma. Sin embargo, menos del 1% cumplió con aquello.

A eso se suma la necesidad de habilitar más infraestructura para el reciclaje y desarrollar un mercado activo para las materias primas secundarias que se obtengan de este proceso, entre otras condiciones que permitan implementar la REP de manera adecuada y alcanzar las metas propuestas. Un trabajo que, según algunos especialistas, ya está atrasado.

El presente artículo detalla el panorama actual y aporta propuestas para avanzar en esta materia clave para el tránsito del país hacia la economía circular.

Metas y Beneficios

Según el Análisis General de Impacto Económico y Social (AGIES) que el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) elaboró para desarrollar el mencionado Decreto, en el año 2016 en Chile se pusieron en el mercado alrededor de 6,6 millones de neumáticos y se contabilizaron poco más de 138 mil toneladas de residuos asociadas a las unidades fuera de uso, lo cual equivale al tamaño del cerro Santa Lucía de Santiago. De eso, cerca de un 17% –vale decir, 23 mil toneladas aproximadamente– se manejaba de forma ambientalmente adecuada. Información más actualizada, proveniente del propio sector, indica incluso que ese porcentaje es bastante menor, ya que la cifra de NFU gestionados adecuadamente no alcanzaría las 10 mil toneladas.

Para mejorar este panorama, el DS 8/2019 estableció metas, divididas en dos categorías de NFU, que se detallan a continuación:

• Categoría A (neumáticos con un aro inferior a 57 pulgadas, con excepción de los de 45, 49 y 51 pulgadas): A partir del primer año los productores deberán recolectar, al menos, el 50% de los neumáticos introducidos en el mercado nacional el año inmediatamente anterior, de los cuales tendrán que valorizar por lo menos el 25%.

• Categoría B (neumáticos con aros de 45, 49 y 51 pulgadas e iguales o mayores a 57 pulgadas, como los que se usan en la minería): A partir del primer año los productores tendrán que valorizar, al menos, el 25% de los neumáticos introducidos en el mercado nacional el año inmediatamente anterior. Con ello, se entenderá que se ha alcanzado también la meta de recolección.

El logro de esas metas se verificará en marzo de 2024, en los informes que los sistemas de gestión de NFU –conformados por los productores– tienen que entregar a la autoridad ambiental. Además, los porcentajes de recuperación y valorización se irán haciendo más exigentes de manera gradual, con miras a que al octavo año de vigencia se llegue a valorizar al menos un 90% de los neumáticos categoría A y un 100% en los NFU categoría B, siempre en relación a los neumáticos introducidos en el mercado nacional el año inmediatamente anterior.

Desarrollar un mercado activo para las materias primas secundarias obtenidas del reciclaje de NFU es clave para el éxito de la REP.

En ese contexto, la ministra del Medio Ambiente, Maisa Rojas, relevó el inicio del cumplimiento de las obligaciones de la Ley REP. "Con esta puesta en marcha estamos estableciendo una política de Estado que traerá importantes beneficios ambientales, sociales y económicos al país, y que mejorará la calidad de vida de las chilenas y chilenos. Estas metas nos permitirán evitar que esta enorme cantidad de neumáticos en desuso terminen en nuestros ríos, quebradas o vertederos ilegales, afectando el entorno de las personas", señaló la autoridad durante una visita a una planta de valorización de neumáticos mineros en Antofagasta.

Cabe indicar que, según el Análisis General de Impacto Económico y Social (AGIES/2017) del Decreto 8/2019, los beneficios de la regulación se estiman en US$ 265,3 millones, cifra que supera en 1,7 veces los costos de la implementación.

Sistemas de Gestión

La Ley REP establece que, para cumplir con las metas de recolección y valorización de los productos prioritarios, los productores deben integrar y financiar sistemas de gestión, individuales o colectivos, que cuenten con planes aprobados por el Ministerio del Medio Ambiente (MMA).

Como ya se indicó, para el caso de los neumáticos esta exigencia comenzó a regir el pasado 20 de enero, pero hasta fines de ese mes había solo cuatro sistemas de gestión de NFU con planes autorizados, todos individuales: Epiroc, en la categoría A; Goodyear, Michelin y Bridgestone, en la categoría B. Aunque se trata de actores con una presencia relevante en el mercado, ese número corresponde a un porcentaje ínfimo dentro del total de productores.

"Según información recopilada del AGIES, al 2016 existían en Chile un total de 1.854 productores de neumáticos. Los cuatro sistemas individuales de gestión aprobados, representan un 0,2% del universo de año base, porcentaje que se prevé vaya aumentando rápidamente con el ingreso de los sistemas de gestión colectivos. Sin embargo, hay que considerar que dicho porcentaje no es un dato representativo, dado que la mayor parte de los neumáticos puestos en el mercado se concentran en pocos actores, concentrándose el 89% y 90% en sólo 30 productores", señala Tomás Saieg, jefe de la Oficina de Implementación Legislativa y Economía Circular del Ministerio del Medio Ambiente (MMA).

Añade que, hasta el 31 de enero, otros cuatro planes de gestión correspondientes a sistemas individuales estaban en revisión por parte de la autoridad ambiental (ver datos), y se esperaba el pronto ingreso de los documentos por parte de dos entidades colectivas que ya contaban con informes favorables del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC).

¿Cuál es la situación, entonces, de los productores aún no registrados en un sistema de gestión? Están transgrediendo el artículo 39 de la Ley REP, numeral b), "no contar con un sistema de gestión autorizado", lo cual "constituye una infracción gravísima y, según el artículo 40 de la Ley, está sujeta a multas de hasta diez mil unidades tributarias anuales", detalla Saieg.

La inmensa mayoría de los productores de neumáticos aún no está registrado en algún sistema de gestión de NFU.

Más allá de eso, el representante de la autoridad ambiental indica que "lo fundamental es que los sistemas comiencen a operar prontamente para poder dar cumplimiento a las metas del primer periodo".

Mayoría Colectiva

Según un documento elaborado por Aduanas de Chile, con datos más recientes, el año pasado fueron 3.492 las empresas y personas que importaron neumáticos, por lo cual la cantidad de productores en incumplimiento es mucho mayor que lo señalado por la autoridad ambiental. Asimismo, desde el sector de neumáticos indican que actualmente son un centenar de actores los que concentran el 90% de los productos que se comercializan en este mercado.

La gran mayoría de los productores de neumáticos debiera sumarse a los sistemas de gestión colectivos (SGC) que están avanzando en su conformación y en el cumplimiento de las exigencias de la autoridad ambiental para empezar a operar, lo cual podría ocurrir recién en el segundo semestre de este año.

Así lo explica Iván Villar, gerente de innovación y desarrollo de EcoNeu, uno de los dos SGC en formación que reúne más del 50% del mercado en la categoría A: "Los trámites faltantes tienen que ver con la creación de la persona jurídica que va a alojar al sistema de gestión colectivo, que será una corporación, lo cual toma aproximadamente de dos a tres meses y se gestiona a través de una municipalidad. En forma paralela, iniciamos el trámite para presentar nuestro plan de gestión al Ministerio del Medio Ambiente, donde la autorización para los sistemas de gestión individuales ha demorado entre cuatro y nueve meses, por lo que seguramente podremos empezar con las operaciones de recolección y valorización en el segundo semestre de este año. Otro proceso a realizar será la licitación de los gestores de recolección y valorización".

Añade que, hasta mediados de febrero, EcoNeu tenía registradas 68 empresas, entre las que suman cerca de 55.000 toneladas de NFU categoría A y 40.000 toneladas de NFU categoría B, vale decir unas 95.000 de las 140.000 toneladas de residuos de neumáticos que se generan al año aproximadamente en el país.

Iván Villar llama a crear un ecosistema que permita alcanzar las futuras metas de valorización de NFU.

El otro sistema de gestión colectivo en formación se llamará Neuvol. Su gerente general, Alejandro Navech, detalla su situación: "Si bien es cierto fueron 4 los productores que iniciaron el proceso en el TDLC, actualmente ya son más de 30 empresas interesadas en ingresar. Estamos actualmente en el proceso de inscripción jurídica en el Registro Civil y en paralelo trabajando en el ingreso del plan de gestión con el MMA. Esperamos obtener el RUT ante el Servicio de Impuestos Internos en marzo y luego iniciar las licitaciones con los gestores registrados ante el Ministerio del Medio Ambiente, para comenzar en el segundo semestre de 2023 con el retiro de NFU a generadores de este residuo".

Ecosistema de Reciclaje

Iván Villar lleva más de 14 años impulsando el reciclaje y la implementación de la Responsabilidad Extendida del Productor en el sector neumáticos en Chile. Con esa experiencia advierte que más allá de la conformación y puesta en marcha de los sistemas de gestión de los NFU, es necesario que el sector público y privado aceleren el tranco para crear un ecosistema que permita valorizar estos residuos en los porcentajes que exige la Ley REP para los años venideros y mantener esta industria de reciclaje en el largo plazo, aportando al tránsito del país hacia la economía circular.

"Hemos percibido cierta inexperiencia respecto a la implementación de la REP, tanto en el mundo privado como en el Gobierno. En ese marco, no se está tomando en cuenta que hay desafíos mucho más relevantes que la sola creación de los sistemas de gestión. Se requiere normativas complementarias a la REP que aún no se han materializado, que aseguren un consumo proporcional a la cantidad de residuo gestionado. De nada sirve tener el mismo cerro Santa Lucía, pero en trozos o gránulos de neumáticos. Debemos crear una solución fuerte y comprometida, que utilice la materia prima secundaria y brinde seguridad a la inversión a gran escala. Estoy seguro que la infraestructura de reciclaje se instalará cuando logremos actualizar las regulaciones vigentes, que incentiven el uso del material derivado del reciclaje de neumáticos. Confiamos en contar con el apoyo del Gobierno en esto", sostiene.

Ahondando en esto último, recuerda que se requieren al menos dos años para que una planta de valorización pueda obtener los permisos y empezar a operar. "Entonces, debemos trabajar hoy para tener las plantas que se necesitarán a futuro, algo similar sucede con las modificaciones a las normativas, toma tiempo actualizarlas, y sin ellas no podremos incentivar la inversión en infraestructura", insiste.

"El verdadero desafío está en establecer condiciones atractivas para impulsar un mercado que se desarrolle de forma pujante y crear un ecosistema sustentable para el reciclaje de los neumáticos en el largo plazo, proporcionando verdadero valor social y económico a la población. En ese sentido, es necesario continuar los esfuerzos para poder incorporar el asfalto-caucho en la construcción de carreteras, proceso que incorpora múltiples beneficios técnicos y económicos. También se requiere la firme resolución de los gobiernos regionales y municipales para implementar espacios deportivos, superficies de seguridad, parques y jardines, donde se pueden aprovechar todas las bondades del material obtenido del reciclaje de neumáticos a gran escala", señala Villar.

Recalca que, para habilitar esas y otras condiciones necesarias para el éxito de la REP, el sector privado debe trabajar en conjunto con los ministerios de Medio Ambiente, Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo, Deportes, así como con las municipalidades y otras entidades involucradas. "Este trabajo se ha descontinuado. Si no lo retomamos ahora, dentro de tres o cuatro años nos vamos a lamentar por no haber reaccionado a tiempo", acota.

Desde el Ministerio del Medio Ambiente, por su parte, esperan que la Ley REP promueva la inversión en más plantas que permitan valorizar los neumáticos fuera de uso.

Una de las empresas que se dedica al reciclaje de estos residuos es Resur. En relación a la infraestructura que hoy existe en el país para alcanzar los objetivos planteados en el DS 8/2019, su gerenta general, Magaly Pavez, opina: "De acuerdo a las metas establecidas en el Decreto, considero que sí se podrán cumplir, ya que son cumplimientos parciales. Sin embargo, para que esto ocurra es imprescindible que se aprueben las bases de licitación de los sistemas de gestión, tanto de valorización como de recolección de NFU".

Y en cuanto a las opciones que entrega el mercado para las materias primas secundarias derivadas del reciclaje de los neumáticos fuera de uso, señala: "En relación a la valorización por trituración, hoy en día existe mercado para utilizar este producto obtenido del tratamiento que se les da a los NFU, pero considero que podrían existir nuevas propuestas de innovación para el uso de estos gránulos y productos que se generan, como es el polvo, el cual puede ser incorporado al asfalto, que nos permitirá dar una mayor vida útil de las carreteras, entre otros beneficios".

Incorporar caucho al asfalto para construir carreteras puede ser beneficioso, dice Magaly Pavez.


DATOS:

8
Sistemas de gestión individuales habían presentado sus planes de gestión al MMA, hasta el 31 de enero: 4 ya habían sido aprobados (Goodyear, Bridgestone, Michelin y Epiroc) y otros 4 estaban en revisión (Anglo American Sur, en categoría B; AA Comercial, Autorentas del Pacífico y Comercializadora Neubacam, en categoría A).

6
Plantas de recauchaje se han certificado en la Norma NCh 3374, requerida para actuar como valorizadores en la REP. Se espera que su operación también ayude a cumplir las metas para el sector neumáticos.


RECUADRO:

Recurso de Reclamación

En trámite en el Segundo Tribunal Ambiental aún se encuentra un recurso de reclamación presentado en febrero de 2021 por algunas automotoras que buscan eximirse de las obligaciones que impone la Ley REP en relación a la gestión de los neumáticos que traen los vehículos que importan. Los reclamantes (ANAC A.G., PSA Chile, Newco Motor Chile, Comercial Chrysler, SsangYong Motor Chile, Comercial Itala y South Pacific Motor Chile) solicitan que se declare ilegal y se anule el Decreto Supremo Nº 8/2019, argumentando que presenta importantes vicios de constitucionalidad y legalidad, que les generan un importante perjuicio.

Frente a ello, el Consejo de Defensa del Estado, en representación de los ministerios del Medio Ambiente y de Hacienda, sostiene que la reclamación carece de todo fundamento, indicando que dicho decreto cumple estrictamente con la Ley 20.920 al identificar los productos prioritarios a los que aplica, entre los que se encuentran los neumáticos, "sea que se vendan como productos de reposición o formen parte de un vehículo o maquinaria de cualquier tipo".

Ante esta controversia, Tomás Saieg comenta: "Estamos confiados en que los argumentos que han sido presentados al Tribunal Ambiental por algunas automotoras no tienen sustento y esperamos que esta causa se resuelva prontamente a favor de la postura del MMA".


Artículo publicado en InduAmbiente 180 (enero-febrero 2023), páginas 18 a 21.