Mejoras para Evaluar

Hay quienes postulan que la vida es cíclica, que volvemos a vivir las mismas experiencias una y otra vez. Lo pueden corroborar los ejecutivos de Andes Iron, cuyo proyecto minero-portuario Dominga que se pretende ubicar en la comuna de La Higuera, Región de Coquimbo, fue rechazado por segunda vez por el Comité de Ministros el pasado 18 de enero, luego de enfrentar el mismo fallo adverso en agosto de 2017.

La decisión gatilló los festejos de grupos ambientalistas y de otros sectores, pero también duras críticas por parte de diversos actores, partiendo por la empresa titular de la iniciativa que señaló que "el proyecto Dominga ha sido respaldado sistemáticamente en todas las instancias técnicas. En ellas ya se estableció que su línea de base es suficiente y completa, por lo cual no caben nuevos cuestionamientos técnicos a ésta".

Para la compañía, el nuevo "portazo" a Dominga tuvo un trasfondo meramente político, lo que comparten distintas voces que abogan por terminar con el rol protagónico que hoy tiene el Comité de Ministros, en la decisión de si un proyecto debe o no llevarse a cabo. A eso se suman otras propuestas de cambios que apuntan a mejorar y dar mayores certezas al proceso de evaluación ambiental.

¿Cuáles? Cinco conocedores de la contingencia ambiental exponen sus ideas al respecto respondiendo las siguientes tres preguntas:

1. ¿Cree conveniente que un órgano político como el Comité de Ministros siga decidiendo el destino de algunos proyectos de inversión?

2. ¿Qué reformas o mejoras se debieran hacer al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) para agilizar los procesos de evaluación y entregar más certezas a los titulares de los proyectos, sin descuidar su potencial impacto en el medio ambiente y las comunidades aledañas?

3. ¿Se necesitan otras reformas o mejoras a la institucionalidad ambiental para garantizar una evaluación ambiental apropiada de los proyectos de inversión?



Ricardo Irarrázabal
Abogado, ex Subsecretario de Medio Ambiente, Energía y Minería, y ex Director del SEA

1.- Es lamentable y afecta al funcionamiento de la institucionalidad ambiental el que proyectos que tienen la aprobación de los órganos de la administración con competencia ambiental, o que cuentan con un Informe Consolidado de Evaluación Ambiental (ICE) con recomendación favorable, sean rechazados en instancias integradas por personeros políticos como el Comité de Ministros. Ello es aún más grave en el caso Dominga, en que existe un fallo judicial que se pronunció sobre los temas ambientales de fondo. Al respecto, y siguiendo las reglas de la Ley Nº 19.880, el Comité de Ministros debió haber suspendido dicho procedimiento esperando el fallo de la Corte Suprema para evitar decisiones contradictorias.

El choque político versus técnico nunca debiera darse, ya que ya evaluación ambiental es técnica, aunque exista un margen de discrecionalidad administrativa más allá de lo estrictamente normado.
La institucionalidad ambiental ha evolucionado hacia una calificación más técnica que política, como ocurrió con la Ley Nº 20.417, que introdujo el artículo 9 bis (el cual no permite a las comisiones de evaluación rechazar un proyecto en temas normados existiendo un ICE favorable) y que también eliminó a los CORES y a los gobernadores de estas comisiones. Sin embargo, parece que actualmente estamos navegando en sentido contrario con la incorporación de los gobernadores a estas instancias, lo cual lleva a su politización.

2.- Para evitar el choque político-técnico, la reforma del SEIA también tiene que ser orgánica, en el sentido que las RCAs (resoluciones de calificación ambiental) las otorgue directamente el SEA (Servicio de Evaluación Ambiental), y que sean reclamables ante los tribunales ambientales. Así, se eliminarían las comisiones de evaluación y el Comité de Ministros. Ello exige un SEA que bajo las lógicas de la Alta Dirección Pública crezca en autonomía, no quedando, por ejemplo, la decisión de remover a su director en manos del Presidente de la República.

3.- Por supuesto, ya que no solo se requiere modificar la parte orgánica del SEIA, sino que se necesita una reforma de los distintos instrumentos de gestión ambiental, partiendo por las normas de calidad y su objeto, apuntándose a un bien jurídico de mayor estándar que solamente evitar la contaminación ambiental. En este sentido, hace falta una modificación de nuestro sistema ambiental que se centre en la eficiencia y focalización, y así se entienda que los instrumentos de gestión ambiental no son independientes entre sí. Cada uno de ellos cumple una función y un ámbito de acción.

Entonces, el SEIA debe cumplir un rol residual como instrumento de tercer nivel, focalizándose en evaluar aquello que realmente genera riesgo ambiental, como lo exige la Corte Suprema. De esta manera, podría acotarse dada la preminencia jerárquica de otros instrumentos de gestión.



Eduardo Astorga
Profesor de Derecho Ambiental

1.- Siempre la decisión sobre los proyectos va a tener un componente político. La cuestión es si éste lo pondera la autoridad ambiental u otra. Es un error "contaminar" a la autoridad del ramo con elementos o factores extra ambientales, ya sean económicos, políticos u otros. Esto significa que lo que el SEA aprueba debiera ser el EIA o la DIA (estudio o declaración de impacto ambiental) y no el proyecto. Y esta decisión del SEA debe ser eminentemente técnica ambiental, componente que luego otra autoridad (sectorial o central) tendrá que considerar para su decisión final multivariable. Así es como operan hoy los modelos institucionales más desarrollados.

2.- Aprovechando la experiencia comparada correspondería:

-Incorporar una segunda puerta de entrada al SEIA mediante el mecanismo de negociación de términos de referencia entre los titulares y el SEA para los EIAs antes de su evaluación.
-Incluir los plazos del SEIA y los Permisos Ambientales Sectoriales (PAS) en los indicadores de desempeño de todos los servicios públicos que intervienen en el sistema.
-Elaborar guías metodológicas para todas las tipologías de proyectos que se someten al SEIA.
-Comenzar la elaboración de guías técnicas para todos los PAS.
-Terminar de instalar la plataforma computacional unificada para los PAS, similar a la del SEA, para dar transparencia y trazabilidad al sistema de otorgamiento de permisos.
-Realizar talleres técnicos entre el SEA, revisores y consultores en los cuales se traten en detalle cada una de estas materias.
-Completar y mantener actualizada la línea de base del SEIA.
-Diseñar una licencia integrada de contaminación.
-Eliminar la duplicidad de procedimientos y permisos.
-Crear la figura de revisor independiente para permisos sanitarios, entre otros.
-Incorporar plazos legales para responder las pertinencias.
-Instalar sistemas de trámites "on line" para municipalidades.
-Masificar el ingreso de expedientes a la Seremi de Salud a través de sus plataformas digitales, para llevar mejor la trazabilidad de la gestión y tramitación de un permiso.
-Aumentar la dotación de profesionales revisores.

3.- La gran deuda institucional del SEIA hasta hoy es la inexistencia del Diagnóstico Ambiental de Alternativas, que es parte consustancial de cualquier modelo de SEIA. Sin opciones no existe una verdadera evaluación, al menos respecto de las alternativas de localización. Todos los SEIA modernos realizan este proceso para justificar ambientalmente la opción escogida. Para eso, se requiere un conjunto de normas que regulen, ordenen y definan los valores ambientales de los territorios, en función de sus vocaciones a través de la Evaluación Ambiental Estratégica y los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT).



Antonia Berríos
Coordinadora General de ONG Fima

1.- La decisión sobre el desarrollo y su compatibilidad con la conservación de los ciclos naturales descansa en un componente técnico y otro político: cómo planeamos ese desarrollo es una decisión que no tiene una respuesta unívoca y que requiere tomar opciones como sociedad. Sin embargo, pese a que el componente político debe existir, no es conveniente que la decisión se tome caso a caso, con la incertidumbre y costos que eso trae. En su lugar deben establecerse lineamientos claros que permitan compatibilizar el desarrollo humano con el impostergable cuidado del medio ambiente.

2.- Para dar certezas de que los proyectos nuevos que se evalúen no significarán un detrimento al medio ambiente, el modelo de desarrollo debe quedar definido en instrumentos de ordenamiento territorial, planes, políticas y estrategias que consideren el uso de suelo e impacto de las diferentes actividades. Estos instrumentos deben representar un enfoque nacional y, al mismo tiempo, conversar con las necesidades locales, permitiendo tanto a los titulares de proyectos de inversión como a las comunidades conocer los límites y oportunidades de desarrollo que son compatibles con la preservación de la naturaleza.

3.- Sí, es muy importante profundizar la participación ciudadana para que ésta sea vista como un aporte a los proyectos y no como un obstáculo para su evaluación. Esto significa mejorar la calidad y disponibilidad de la información y los espacios de participación e incidencia, de forma que sean vistos como oportunidades de escucha democrática en la que se mejore la distribución de las cargas ambientales. Lo anterior, implica no solo abrir procesos de participación en DIAs, sino que también mejorar los mecanismos de información y recepción de observaciones.

Por otra parte, el SEIA descansa hoy en la buena fe de los titulares, quienes deben presentar toda la información de línea de base y predicción de impactos, lo que normalmente encargan a consultoras contratadas por ellos mismos con un alto riesgo de captura. Es necesario establecer herramientas que aporten en la objetividad de los antecedentes entregados.



Jorge Riesco
Presidente de la Sociedad Nacional de Minería (Sonami)

1.- Nos parece que el sistema completo está influido por aspectos políticos, lo que debe transparentarse. Esto explica que haya cambios y diferencias en criterios de evaluación entre una época y otra, y entre regiones; que proyectos con un informe técnico favorable sean rechazados en la instancia regional; o que un informe desfavorable tenga aspectos que puedan obviarse para que se apruebe un proyecto; y que la decisión pueda finalmente ser revisada por un Comité de Ministros que tiene amplias facultades para remediar todas las inconsistencias del proceso previo. Es un diseño muy complicado y que, claramente, no otorga una certeza jurídica desde el inicio.

Lamentablemente, el Comité no ha funcionado y tampoco el SEIA en su totalidad. Por eso, es necesario revisar ampliamente el sistema. Mientras esto ocurre, es indispensable mantener la posibilidad de impugnar administrativamente una eventual RCA desfavorable. Esto, para que se puedan revisar aspectos técnicos de la evaluación ambiental con amplias facultades para ponderar el mérito de los antecedentes expuestos en el proceso, dada la posibilidad de inconsistencias en el mismo.

2.- Sería relevante avanzar hacia un procedimiento administrativo altamente técnico y especializado conducido por un SEA autónomo. Debe estar fuertemente orientado por el principio conclusivo y con una clara diferenciación dependiendo del tamaño de cada proyecto. En un nuevo sistema, además, no se debieran mantener las Coevas (comisiones de evaluación ambiental), ya que agregan incerteza jurídica respecto a lo recomendado por el SEA.

Otro aspecto relevante a revisar es el sistema recursivo, tanto en lo administrativo como en lo referido a la revisión judicial de las resoluciones que son dictadas en el marco del SEIA. En tal sentido, resulta especialmente relevante zanjar, a nivel legal, la discusión que se ha desarrollado en torno a la figura de la "invalidación ambiental".

3.- Sí, se requieren varias reformas, en especial aquellas que apunten a un procedimiento de evaluación ambiental eficiente, convergente y conclusivo, en el que la discusión técnica se agote en la medida en que el proceso avanza. En este contexto, es muy importante también tener un sistema diferenciado y simplificado para empresas de menor tamaño, que generan evidentemente impactos menores o más acotados.
Una mejora importante debe tender a reducir la incertidumbre y conocer de forma anticipada los criterios técnicos a cumplir por los proyectos de inversión para tener una evaluación ambiental exitosa. También es fundamental evitar la aplicación de nuevos criterios en proyectos que ya han iniciado su tramitación, sin una estimación de costos y desatendiendo a la gradualidad en su implementación o al tamaño de la iniciativa.

Finalmente, creemos que todo el sistema debe fundarse en un servicio y en organismos técnicos potenciados, tanto en cantidad como en calidad de recursos humanos y materiales, para que la evaluación ambiental sea eficiente y adecuada.



Sara Larraín
Directora del Programa Chile Sustentable

1.- Un órgano político como el Comité de Ministros nunca debió actuar como dirimente en materias ambientales por sobre la función del ministro o ministra de medio ambiente. La institucionalidad ambiental en Chile nació controlada por un comité político destinado a resguardar que las condiciones de calidad ambiental, los derechos ambientales y el resguardo del patrimonio natural no condicionaran sustantivamente la inversión. De ahí que proyectos, aún con "evaluación ambiental", hayan generado zonas de sacrificio, sobrexplotación de la naturaleza, secamiento de los ríos, destrucción de glaciares y extrema contaminación atmosférica, entre otras externalidades. Y aún existen sectores que están exentos de evaluación ambiental, como el inmobiliario, la agroindustria y el forestal, cuyas consecuencias hoy están a la vista. En tiempos de crisis ecológica y climática esta estructura de toma de decisiones constituyen suicidio y barbarie.

2.- La certeza hoy no está de parte del inversionista, sino de la protección de la naturaleza y sus servicios de los que objetivamente dependemos. Somos partidarios de una reforma profunda al SEIA y de la institucionalidad ambiental que permita entregar certidumbre a la sociedad, de manera que las actividades económicas se realicen bajo condiciones de protección ambiental, de las aguas y territorios, de los servicios ecosistémicos y de las comunidades humanas.

Necesitamos urgentemente actualizar los principios, definiciones y estándares de acuerdo al avance normativo de la Ley de Cambio Climático, de la Ley SBAP (Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas), del Acuerdo de Escazú... Así, el principio precautorio y los procedimientos e instrumentos del SEIA deberán estar basados en la ciencia, tener un enfoque ecosistémico y una exhaustiva línea de base territorial que asegure una pertinencia territorial validada por la evaluación ambiental estratégica en cuencas y valles.

3.- Sí, se requiere incorporar el ordenamiento territorial y las evaluaciones ambientales estratégicas para prevenir las zonas de sacrificio. También hay que considerar la capacidad de carga y los servicios ambientales de los territorios, además de posibilitar la compatibilidad entre actividades económicas y entre éstas y la sobrevivencia de los ecosistemas y comunidades humanas.

Se requiere, asimismo, crear una línea de base territorial pública y un mapa público de las RCA vigentes que muestre el área de influencia de los proyectos y visibilice sus impactos acumulativos sobre el territorio, así como las medidas de mitigación existentes. También se debe crear un índice de carga por componente ambiental para conocer la posibilidad de los distintos territorios de recibir o no proyectos nuevos de determinadas características. E incluir el enfoque de cambio climático (mitigación y adaptación) en la formulación y evaluación de los proyectos, en el desarrollo normativo ambiental y de los sectores productivos, en las políticas públicas sectoriales, entre otros ámbitos.

Artículo publicado en InduAmbiente 180 (enero-febrero 2023), páginas 42 a 45.