Decía el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación (SEA), Hernán Brücher, en un reciente seminario web organizado por InduAmbiente, que para mejorar la gestión ambiental en Chile es necesario abordarla desde un punto de vista más macro y no centrarla solo en el funcionamiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), pensando en que esta única herramienta va a solucionar todo. Así, enfatizaba: "Hay que relevar el uso de los otros instrumentos de gestión ambiental de carácter superior al SEIA, que le dan un marco a la labor del Servicio de Evaluación Ambiental, como son las políticas públicas, las normas de emisión y de calidad, los planes de descontaminación, los planes reguladores y la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE)".
En ese contexto, la autoridad llamó en especial a aplicar más la EAE, considerando el aporte que hace para establecer un marco de desarrollo más sostenible para el país.
A propósito de lo mismo, a continuación, tres especialistas analizan la contribución de esta herramienta de gestión, las dificultades que existen para ponerla en práctica y cómo superarlas.
Relevancia Estratégica
La Evaluación Ambiental Estratégica se integró a nuestra institucionalidad en el año 2010 a través de la Ley 20.417, que la define como "el procedimiento realizado por el Ministerio sectorial respectivo, para que se incorporen las consideraciones ambientales del Desarrollo Sustentable, al proceso de formulación de las políticas y planes de carácter normativo general, que tengan impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad".
La Ley establece que cada Secretaría de Estado puede definir voluntariamente las políticas y planes que someterá a EAE. Además, su aplicación es obligatoria para los siguientes instrumentos de ordenamiento territorial: planes regionales de ordenamiento territorial (PROT), zonificaciones del borde costero, planes reguladores comunales e intercomunales, planes seccionales y manejo integrado de cuencas.
Sobre ese escenario, el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) por medio de su Oficina de Evaluación Ambiental ejerce la tarea de orientar, capacitar y colaborar con los distintos órganos de administración del Estado responsables de poner en práctica este instrumento de gestión, como son los ministerios, gobiernos regionales, municipios y servicios públicos en general.
"La EAE, tal como la define la Ley 20.417, es un proceso que abarca políticas y planes de carácter normativo general, lo que corresponde al Estado. En tal sentido introduce aspectos relevantes de sostenibilidad". Así lo destaca el consultor Sebastián Videla, quien añade que la aplicación de este instrumento permite generar un marco de referencia que debiera ser considerado por los proyectos que se someten al SEIA.
En la misma línea, Ricardo Katz, Director de Gestión Ambiental Consultores (GAC), señala: "La EAE, como dice su nombre, evalúa estrategias que contienen 'bolsas' de proyectos y, por lo tanto, se transforma en la regulación macro para la suma de proyectos individuales. En términos simples, define la capacidad máxima o de carga del sistema evaluado".
El doctor en Derecho Eduardo Astorga ahonda en la relevancia de esta herramienta y su relación con el funcionamiento del SEIA: "La Evaluación Ambiental Estratégica es el instrumento en el cual se plasma la política ambiental, sustrato que debe estar en la base de cualquier sistema de gestión ambiental, en especial en la ordenación ambiental del territorio, piedra fundamental en la cual debe sustentarse el SEIA".
El especialista agrega que su uso tiene como finalidad superar las tradicionales evaluaciones reactivas, enfocadas en proyectos individuales, estableciendo análisis ambientales más amplios e integrales desde el punto de vista territorial y sectorial. "Esta modalidad abarca los sectores, las políticas y programas, los ajustes estructurales, las privatizaciones, los tratados internacionales de carácter ambiental y comercial, e incluso los presupuestos nacionales", apunta. Y luego advierte: "Las metodologías y los plazos para la evaluación ambiental de estas políticas y planes no corresponden a los tradicionales del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y, por tanto, deben ser evaluadas mediante un procedimiento propio. Ese proceso debe incorporar altos índices de participación ciudadana y abordar los planes y programas, desde sus etapas de diseño más tempranas".
Mayor Aplicación
De acuerdo a los datos del sistema electrónico de información habilitado por la Oficina de Evaluación Ambiental del MMA, hasta enero de 2021 en Chile se habían sometido a EAE poco más de 400 iniciativas, la inmensa mayoría correspondiente a instrumentos de planificación territorial.
Solo cinco procesos conciernen a políticas, tres de ellos en el mismo sector: la Política Energética de Chile al 2050, efectuado en el año 2015, y su actualización, iniciado el año pasado; y la Política Energética para la Región de Aysén al 2050, realizado en 2016. A eso se suman las evaluaciones de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), llevada a cabo en 2017; y de la Política Nacional Minera 2050 actualmente en desarrollo.
Más allá de estos avances, los profesionales consultados consideran necesario seguir ampliando la aplicación de esta herramienta de gestión.
Eduardo Astorga plantea, por ejemplo: "El gran ausente en el uso de este instrumento es el Ministerio de Obras Públicas (MOP), que debería incorporar la EAE en sus planes quinquenales tanto de la Dirección de Vialidad y de Obras Hidráulicas, en los Planes Directores de la Dirección General de Aguas (DGA) y a la cartera de proyectos de la Dirección de Obras Concesionadas. La ruta costera, la conectividad a la Patagonia entre otras obras son parte de políticas, planes y programas del MOP que necesariamente deberían someterse a una EAE".
El abogado añade que el Ministerio de Relaciones Exteriores también debería aplicar este procedimiento a los tratados internacionales de carácter económico o comercial que tengan incidencia ambiental.
Ricardo Katz, en tanto, opina que conviene priorizar su uso en las políticas sectoriales e idealmente "utilizarla para hacer un screening a los proyectos de ley, de la misma manera que se realiza a los que involucran gasto fiscal".
A su vez, Sebastián Videla propone una visión más amplia: "La EAE debería corresponder al marco normativo general que guía y define como el país entiende la sostenibilidad, y en consecuencia caben todas las materias que son objeto de políticas, planes y programas (PPP). La aplicación restringida de la EAE que la legislación chilena considera no es suficiente y es deseable ampliar su uso más allá de los PPP, incluyendo proyectos estructurales".
Limitaciones
En relación a esto último, el ingeniero civil de industrias y consultor especializado en gestión estratégica, medio ambiente y recursos hídricos, detalla que el "Artículo 7 bis de la Ley 20.417 ratifica el alcance limitado a la EAE, ya que solo los instrumentos de ordenamiento territorial tienen esta obligación, mientras que el resto de los planes y programas queda sujeto a la decisión del Ejecutivo. Asimismo, el Decreto 32, Reglamento del EAE, define en su Artículo 2 que su objetivo es la incorporación de consideraciones ambientales del desarrollo sustentable al proceso de formulación de las políticas, planes e instrumentos del ordenamiento territorial que la ley establece. Vale decir, reitera que este concepto de EAE es muy restrictivo y no corresponde propiamente a una visión país integrada y holística del desarrollo sostenible".
Para Ricardo Katz otras dificultades para consolidar el uso de la Evaluación Ambiental Estratégica en Chile son "la renuencia de los niveles políticos de poder, la discrecionalidad y la arbitrariedad. La EAE visibiliza los efectos ambientales (externalidades) generados por políticas y estrategias de desarrollo".
Eduardo Astorga visualiza otras limitantes similares: "Falta de madurez institucional y un evidente desconocimiento técnico. Y por sobre todo falta de voluntad política del Estado por someter sus políticas, planes y programas relevantes con reales implicancias ambientales para el país".
Recomendaciones
Para superar las dificultades señaladas y consolidar el uso de la EAE en Chile, el especialista en Derecho Ambiental sugiere "eliminar las competencias del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad en esta materia. Es insostenible que el MMA haya sido declarado interdicto en una serie de temas que le corresponden". Y añade: "En esta misma línea, pero sin que se requiera de modificaciones legales, correspondería que el Ministerio del Medio Ambiente desarrollase un completo plan de formación en Evaluación Ambiental Estratégica dirigido tanto a autoridades públicas como a consultores privados".
Ricardo Katz, en tanto, propone "que sea mandatorio -en una primera etapa para las estrategias y políticas de desarrollo- por lo menos, explicitar sin necesariamente cuantificar, las externalidades, desviaciones y límites que se generarían por los instrumentos en discusión, de manera que esto sirva de insumo para el debate político".
El Director de GAC acota al respecto: "En Estados Unidos existe un organismo neutro (técnico) llamado Congressional Budget Office (CBO), que provee al Congreso con información y análisis no partidista y objetiva relativa a decisiones económicas y presupuestarias a nivel federal. Sus análisis no son mandatorios, pero debido a su prestigio son escuchadas. Creo que una institución de ese tipo relacionada con el tema ambiental sería un gran aporte a las decisiones".
De manera similar, el consultor Sebastián Videla recomienda hacer que este proceso sea obligatorio para "políticas, planes, programas y proyectos más allá del ordenamiento territorial". Por otra parte, advierte que el enfoque para aplicar la EAE en Chile "define procedimientos análogos al que tienen los proyectos en el SEIA, con la dificultad de ser juez y parte en acciones del Gobierno. Esto podría mejorarse mediante evaluaciones independientes, lo cual se podría considerar para reforzar el desarrollo sostenible del país".
Artículo publicado en InduAmbiente 168 (enero-febrero 2021), páginas 62 a 64.
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DATOS:
2015
Año en que entró en vigencia el Decreto Supremo Nº 32 del Ministerio del Medio Ambiente, que estableció el reglamento para la Evaluación Ambiental Estratégica.
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Sitio web tiene el Ministerio del Medio Ambiente para consultar y hacer seguimiento a las iniciativas públicas sometidas a EAE: eae.mma.gob.cl
Para Reforzar la EAE
Ideas para consolidar el uso de la Evaluación Ambiental Estratégica en Chile.
